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省以下财政体制改革为何如此重要

文|游宇
2022年06月21日 15:11
作为中央与地方财政关系的延伸,省以下财政体制改革明显滞后,亟需通过进一步深化改革来推动解决
在中央和地方多维度的关系之中,政府间财政体制无疑是重要的一环。无论是从本国的历史还是他国的经验来看,中央与各级地方政府之间在事责权限与支出责任的划分,财政资源的分配激励与跨区域配置,通常是影响这一国家在哪些领域及多大程度上实现善治的重要制度因素。图:IC PHOTO

  中央与地方的关系处理是事关国家兴衰的关键因素。从规范意义而言,如果一个政治体的地域面积,管辖人口等因素的“量级”足够小,则可以“省略”掉中央政府和基层地方政府之间过多的层级,比如新加坡这样的城市国家(city-state)。而数千年来的单一制传统以及自元朝以来的行省制“遗产”,使得中国很早便成为依托“省”为主要纽带处理中央与地方关系的国家。如何处理中央与省,省本级与省以下的关系,使得“郡县治,天下安”,始终是困扰当政者的难题。

  在中央和地方多维度的关系之中,政府间财政体制无疑是重要的一环。无论是从本国的历史还是他国的经验来看,中央与各级地方政府之间在事责权限与支出责任的划分,财政资源的分配激励与跨区域配置,通常是影响这一国家在哪些领域及多大程度上实现善治的重要制度因素。

  近日,国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》,旨在从中央层面进一步深化省以下财政体制改革,以理顺省以下政府间财政关系,建立健全权责配置更为合理,收入划分更加规范,财力分布相对均衡,基层保障更加有力的省以下财政体制。这一文件的发布无疑将在很大程度上推进分税制以来的政府间财政关系改革。

一,确立“央-省”财政关系的分税制改革

  建国以来,如何处理中央与地方的财政关系这一难题,多次在集权与分权的大浪潮之中来回摇摆。即使在新中国成立初期的统收统支时代,中央与地方的财政关系也在高度计划中经历了两次大分权。

  进入改革年代,20世纪80年代到90年代初期十余年的分灶吃饭体制,则见证了新中国历史上最为纷繁复杂的央地财政关系时代。以分税制之前包干制为例(见表1):在经历1980-1984,1985-1987两轮大包干之后,第三轮(1988-1993)中央与省级的收入分享模式(包干形式)多达六种,而且在每种大类中还存在不同程度的省际差异。不仅如此,一些省份长期扮演向中央上解财政收入的角色,而其它的若干省份则处于长期接受中央财政补助的位置,即前者提供自下而上的转移支付,后者获得自上而下的转移支付。

 

  之后的改革则是大家更为熟悉的故事。

  随着“两大比重”(国家财政收入占GDP的比重以及中央财政收入占财政总收入的比重)的日趋下降,中央为了获取稳定且可以进行有效宏观调控的财力,意识到以统一规范的“央-省收入分享体制”替代之前财政包干制势在必行。在经历了中央与相应省份历时数月的谈判之后,分税制应运而生。

  分税制及同时期一系列改革(如银行金融业改革和国有企业改革)的核心目标便是通过重新配置关键财税资源以调整中央与地方关系,并通过设置一系列激励机制来推动各级政府主体之间的竞争。其中,这一改革最为重要的结果便是将最具合法性且稳定的财力——一般公共预算收入——集中到中央,分税制之前的“强地方弱中央”局面得到显著改变。而且,分税制与同时期进行的银行金融领域改革相互作用,也标志着中央政府逐渐建构起现代意义上的财政,货币等宏观调控工具。

  这一改革的重要性不言而喻。然而,其所带来的省际财力失衡加剧,省以下政府财政收支缺口加大以及“以地生财”模式的兴起等问题,又制约了基础教育,公共卫生以及住房等基本民生公共物品供给的长期改善。

  因此,其带来的负向激励也表明,中国的政府间财政关系改革是一项远未完成的事业。

二,分税制以来的省以下财政体制安排:一项未尽的改革

  尽管分税制及其后续相关的局部调整,基本设定了中央与各省的财政关系框架,然而按照统一领导,分级管理的财政管理体制原则,省以下财政体制通常由各省级政府来确定。

  因此,长远来看,1994年的分税制在很大程度上是一个过渡性的制度安排,或者需要辅以一系列针对性的改革来完善,比如:相对于划分财力而言,中央与地方事权的明晰化与合理化改革则相对滞后;省以下财政体制安排如何在“统一规范”与“因地制宜”之间寻求进一步的优化与平衡;省本级政府如何在全域统筹与综合调控方面将中央意志与基层执行更有力地衔接起来,等等。

  然而,后分税制时代的整体局面是,省以下财政关系实际上并未真正进入分税制格局,而是演化成了弊病明显的分成制和包干制,呈现出复杂易变,讨价还价等特征。

  根据对十八大之前除北京和西藏外各省的省以下财政体制文件的梳理,大部分省份选择按照税种分成的方式来安排省以下的财力基本分布,但具体税种与分成比重的组合则五花八门,其中:多数省份选择了个人所得税,企业所得税,营业税与增值税作为分享收入,部分省份还选择了资源税,还有少数省份选择了非税收入;在2012年之前,江苏,福建则采用以20%为基础的总额分成方式,浙江是增量分成(省本级财政集中地方财政收入增量的20%与税收返还增量的20%),辽宁则在2010年开始采取了按基期年比率上解省级财力,一市一率的分成方式;同时,由于重庆与天津的市级政府兼具一般“省级”和“地级”政府的功能,其与下属区县级的分配情况则更为复杂。

  由此可见,在后分税制时代,全国大部分采取了中央与省之间实施的按税种分成的税收分享体制,并以收入稳定,增长快速的所得税与流转税类主体税种作为省与省以下收入分配的方式;当然,也有若干省份的省以下财政分成体制延续着财政包干制的特征。

  现有模式的关键问题在于:省以下财政体制的具体安排不应该仅仅取决于某种行政权力或者多级政府间的谈判,更应该在具体时空环境下遵循诸多规律与原则。比如,由于税基天然的分配不均,资源税的税收征管与使用等各方面税收权力都应该归属中央政府,或者也应该尽可能由省级政府将其用于可以惠及全区域的公共支出或再分配领域。然而,根据上述对各省省级税收分成概况的梳理,由于种种历史或行政因素,大部分资源税收入均留在省以下以充实基层财力,比如作为自然资源大省的山西,四川与贵州,其省级分成仅为35%,湖南与宁夏则为50%,青海与湖北则实施资源税的定额上缴。

  凡此种种问题,均有待于通过进一步省以下财政体制改革来加以优化。整体来看,政府间事权与财力的划分往往应该遵循“以收定支”与“收支平衡”的基本原则。

  具体而言,在税收征管与分享等权力设置上,那些影响内部统一市场运行效率的移动要素和交易产品(出于经济效率考虑),具有再分配属性的税收(出于保证国家权益考虑)应当归中央政府征管,并实施(部分)统筹安排,比如企业所得税,个人所得税,资源税等。依据降低行政成本和潜在逃税最小化等标准,物业,营业,消费以及土地等方面的相关收入则是地方税的最佳选择。同时,财政需求或应收尽收等标准则进一步要求,事权,征税能力应尽可能与支出需求相配套。

  同时,在“以收定支”基础上,各级政府的支出责任要兼顾诸多原则,如提高财政效率,地区均等化,维持内部统一市场,经济稳定等。中央或省级政府也可以通过一般性或针对性的转移支付对省以下的地方政府行为产生激励,从而使基层政府切实履责或服从上级的制度安排。不仅如此,由于部分公共物品通常是由两级或多层级政府来共同提供,因此,如何清晰,合理地划分各层级政府的支出责任,避免模糊的制度建构,则显得尤为重要。

  总之,作为中央与地方财政关系的延伸,省以下财政体制改革明显滞后,亟需通过进一步深化改革来推动解决。

三,省以下财政体制优化之于建立现代财税体制的深远意义

  十八届三中全会明确提出要“建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性”,十九届五中全会则进一步明确提出建立现代财税体制的总体目标。而现代财税体制的建立与健全至少需要通过如下三方面改革与优化来完成:

  第一,公共资金(包括税收,非税收入,政府性基金,国家与地方债务等)如何征收或筹措——“public finance”在某种程度上可以理解为“公共融资”)。就整个国家而言,税收权力(明确税率,税基与征管体系)的分配是制度建设的焦点,然而就中国的地方政府而言,税收固然重要,但一般公共预算中的非税税收与政府性基金预算中的土地出让金及其附加收入可能具有更大的权重。这一方面的改革包括:2016年全面推开的营改增试点涉及对相关税收进行税基与税率的调整,合并与优化;2018年实施的国税与地税机构合并,涉及税收收入征管体制的集权化改革;2019年非自然资源收入(包括社保费,国有重大水利工程建设基金,水土保持补偿费和排污权出让收入等)与近来土地出让收入等自然资源类非税收入的征管集中化,则进一步强化了对地方公共资金的征管集权化。

  第二,这些资金如何使用,事关宏观的公共预算制度建构与微观的财务管理,会计准则等规定。新《预算法》以及后续修订的《预算法实施条例》是该方面的集中体现,主要涉及将地方政府债务全面纳入公共预算体系,努力化解各类债务风险以及进一步强化问责的财政纪律建设等内容。

  第三,政府间财政关系如何设置,这主要涉及收入如何分享,各级政府的财政事权如何划分,相应的支出责任如何明晰,即“钱归谁”,“事归谁”以及“谁出钱”等问题。十八大以来,这一方面的改革先后包括:实施如何进一步改革和完善中央对地方转移支付制度(国发〔2014〕71号),确立中央与地方财政事权和支出责任划分的基本框架(国发〔2016〕49号)及其在相应领域(基本公共服务,自然资源,公共文化,生态环境,应急救援等)的具体方案,以及全面推开“营改增”后调整中央与地方的增值税收入分享比例(国发〔2016〕26号)。

  中国的政府间财政关系通常涉及两方面:中央与省之间的财政关系,以及省与省以下之间的财政关系。后者可以看作是前者的延伸,或是基本原则在基层的具体实施。比如,《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案(国办发〔2018〕6号)》明确提出要设立共同财政事权转移支付,把将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项统一纳入其中。该项转移支付在2020年的规模高达3.22万亿左右(占一般性转移支付的46%,转移支付总量的39%左右)。对于规模如此庞大,各类专项资金如此繁多的转移支付,如何更合理地在省以下各级政府间进行划分,更高效地发挥资金使用效率,无疑需要通过进一步规范省与市,市与县之间的财政关系来完成。

  上述相关改革逐步理顺了中央与省之间的财政关系,加快推进省以下财政体制改革正当其时。更为重要的是,如何安排政府间财政关系,通常需要整合上述公共资金的征管权力与规划使用,因此政府间财政体制改革也更具有系统性特征。

  日前发布的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(以下简称《意见》)便是有关省以下财政体制改革的顶层设计方案,其主要任务是在分税制和省级统筹的原则框架下,通过合理划分省以下各级财政事权和支出责任,解决分税制改革以来遗留的相关问题,进一步理顺省以下政府间财政关系。

  在《意见》所提出的五方面举措中,首要的便是清晰界定省以下财政事权和支出责任,合理配置权责。这涉及“事由谁来干”与“钱由谁来出”等基本问题。长期以来,省以下各级政府的(共同)事权设置相对模糊,“要干事却没钱”,“出了钱事却没干成”等问题始终困扰基层治理。

  对此,《意见》明确指出,省以下各级财政事权的界定要根据基本公共服务受益范围,信息管理复杂程度等事权属性:教育,科技研发,企业职工基本养老保险,城乡居民基本医疗保险,粮食安全,跨市县重大基础设施规划建设,防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权要适度强化;社会治安,市政交通,城乡建设,农村公路,公共设施管理等基本公共服务确定为市县财政事权。

  对于省以下问题纷繁复杂的分成制和包干制现状,《意见》进一步确立了基于分税制的政府收入关系:参照税种属性划分收入,将税基流动性强,区域间分布不均,年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例;将税基较为稳定,地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例;此外,省级统筹,协调,调控与管理的责任也需要适度强化。

  为了完善转移支付制度,推动各级财政精准保障,《意见》进一步在“央-省”财政关系基础上建立健全省以下转移支付体系,厘清各类转移支付功能定位,并以“兜底线,促均衡,保重点”为目标,调整省以下转移支付结构。

  这些措施表明,《意见》整体的改革导向着眼于三个方面:通过在统一规范与因地制宜之间优化平衡,调动中央与地方,省与省以下等多方的积极性;通过“强两端”,即强化缓解基层财政压力,增强省级宏观调控能力,进一步改善政府间利益分配机制与省级政府的统筹能力;通过法治与问责等治理手段进一步规范地方财政行为,促进全国统一大市场的建设。

结语:基于顶层设计的制度安排正当其时

  作为建立现代财税体制的关键一环,省以下财政体制改革对于贯彻国家意志,落实上级政策的意义十分重大。作为延续中央与地方财政关系的系统性工程,省以下财政体制改革不仅事关公共资金如何筹措和使用,更涉及收入如何分享,各级政府的财政事权如何划分,相应的支出责任如何明晰等重要问题。

  重大的改革往往意味着核心利益的重新分配,但改革本身并不是目的,如何通过改革进一步释放各方积极性,改善治理绩效才是关键所在。财政行为是国家行为的最好表征,从根本而言,财政体制改革与政府财政行为的主要目标是为了提升或巩固当政者的执政合法性,而这一目标实现的关键在于政府的财政支出与公共物品供给能在多大程度上符合公众的预期,这也是国家治理现代化的关键目标所在。

  此次省以下财政体制改革的制度安排,通过着眼于财政收入的可持续性,预算体制的公开性与透明性以及财政体制安排的科学性,最终落脚于进一步发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,从而巩固执政合法性。因此,在中央与地方的财政框架基本建立,财政关系基本理顺的基础上,基于顶层设计的省以下财政体制改革可谓正当其时。

  作者为政治学博士(预算政治学方向),厦门大学公共事务学院副教授

责任编辑:张帆 | 版面编辑:沈昕琪

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