美国海运改革法对美线航运的深远影响

　　6月16日，美国总统拜登签字，自1998年以来最大规模改革的OSRA2022（美国海运改革法案2022）正式生效。

　　从去年底美国众议院通过草案，到参议院拿出自己的版本，再到这次众议院投票通过参议院的版本，推进速度之快，实属罕见。通常，这样的法案改革至少需要几年的反复讨论。

　　目前的美国政治环境决定了OSRA2022的快速通过。拜登在签署法案的时候是这么说的：“In short, [this law] is going to help begin to lower shipping costs, bring down prices on everything from goods to products that the American families need, that they make to export as well as import, and ensure that American farmers, ranchers, and other exporters are treated fairly.”简单来说，法案将确保海运成本降低，由此美国消费者必需品的价格也会全面降低，美国农民和出口商会得到公平对待。

　　这个法案的具体内容是什么？对美国海运进出口究竟有何影响？新法案下，船公司，码头，货代会受到什么影响？这个法案真的可以如支持者所宣称的那样减轻美国居高不下的通胀吗？被委以重任的FMC（美国联邦海事委员会）又会有什么新工具，扮演什么角色呢？

法案的背景

　　在正式开始细究法案内容之前，先简单回顾一下法案通过的美国政治经济背景。是什么原因导致拜登总统亲自下场吆喝，严厉指责这些“外国船公司”呢？

　　2021年疫情消费引发的亚洲出货潮从去年5月份开始，一直延续到今年农历年前，美国基础设施的瓶颈问题被放大，从港口到陆上，美国后端无法处理长时间的高货量增长，总体时效大大增加，运费暴涨，额外费用激增。除了运费，陆运的成本（从仓库到拖车）也明显增多。综合物流成本占货值比例达到新高，最终的结果是卖价增加，消费者明显感到各类商品都在加价。物流成本的激增被普遍认为部分造成目前的美国高通胀。同时，从去年开始，美国农业出口商一直在投诉船公司拒绝接受他们的出口订舱，导致高达几十亿美元的损失。美国农业出口商的政治影响力非常大，他们通过媒体和说客公司传递自己的不满，强烈呼吁国会立法，禁止船公司拒收出口订舱以保护出口商的利益。2022年是美国中期选举年，高通胀对日常生活的压力自然是选民关心的头等大事。民主党政府为了赢得选票，此时有强烈的政治动机做出消除高通胀的努力，OSRA2022在此环境下应运而生。

法案的主要内容，时间表和影响

　　我们先抛开政治因素，分析一下方案的具体内容和对业界的潜在影响。有一点需要指出的是：法案的通过不代表很多改变马上就开始。法案只是法律语言，没法具体执行。真正的实施细则(rulemaking)这个重要工作交给了FMC（美国联邦海事委员会）。FMC需要在法案规定的时间内起草和通过细则，这一时间表通常是法案通过的6个月到1年。

　　法案不长，才40页，是个修改法案，不是全新写一个法案。法案林林总总涉及很多方面，下面是最重要的一些新规定。

　　1.第一条，也是我认为对美线航运影响最直接的规定: DETENTION AND DEMURRAGE INVOICE INFORMATION（滞柜费和堆存费发票信息的规定）。规定分两部分：INACCURATE INVOICE(不正确的发票)：FMC经查后判定发票不正确的话，FMC可以勒令退款或收取罚金。第二部分规定DET/DEM发票的内容，除非FMC细则另有规定，必须包含以下内容。除了常见的信息外（柜号，卸货港，发票金额等等），规定要求增加很多新内容：柜子可以提取的时间，免费使用期的起止日和天数，DET/DEM收费的条例和收费标准，客户有异议或想申请减免时可以联系的邮件和电话号码，最后还有两个声明：DET/DEM收费符合FMC的相关规定和船东没有造成相关DET/DEM费用的发生。

　　这个影响实在太大了。美线去年以来DET/DEM收费金额巨大，也是很多客户意见很大的地方。目前船东开具的DET/DEM发票上没有新规定的信息。先不说这些信息船公司能否以及如何从码头准确获得，信息的收取是个很大的挑战，接下来是码头和船公司系统的调整。这一切都需要时间，不可能隔天就实现。每家船公司和码头用的系统都不一样。SSA码头的CEO Ed DeNike已经表态,为了合规，额外的文书工作只会拖慢码头的效率，造成的延误最终还是消费者买单。这个规定等于把DET/DEM收费合法性举证的义务交给了船公司和码头。法律已经生效了，船公司和码头别无选择，必须遵守。在码头和船公司系统还没法更新前，如何执行此规定将是接下来FMC面临的第一个难题。法案签署后，很多船公司和码头开始积极研究对策，他们也开始接触FMC，试图弄清实施细则和时间表。

　　DET/DEM相关的还有两条规定，第一是ELIMINATION OF CHARGE OBLIGATION（免除收费义务）。任何DET/DEM的发票如果不包含上述规定的信息，将免除被收费的一方支付的义务。翻成大白话:如果发票没有这些信息，客户就不用给钱了。这个规定对船公司的压力和影响太大了。

　　在公共承运人（COMMON CARRIER）这个大项下，还有一条叫“避风港(SAFE HARBOR)”的规定：如果货代(NVOCC)把船公司开具的发票顺手转给货主，而FMC判定货代对该费用并不负责，则船公司需退款或受罚（If a non-vessel operating common carrier passes through to the relevant shipper an invoice made by the ocean common carrier, and the Commission finds that the non-vessel operating common carrier is not otherwise responsible for the charge, then the ocean common carrier shall be subject to refunds or penalties pursuant to subsection (d)(1).）。虽然只有短短一句话，影响非常深远。我们设想一下，因为客户自己迟迟没有还空箱，超出了免费用箱期，船公司给货代开滞箱费，因为船公司的客户是货代，不是货代的直客。货代作为中间商，客户自行安排拖车和卸柜，这个滞箱费并不是货代造成的，这种情况下难道船公司要取消开给货代的发票吗？滞箱费已经发生了，而且没有任何争议，这个时候船公司如何收取该费用呢？直接开发票给直客是不现实的，因为跟船公司发生直接关系的是货代，不是直客。这条规定可能会产生很多争议的，我们静待FMC的细则解读。

　　针对DET/DEM还有一条细则制定的要求:方案生效后不晚于45天内，FMC必须针对船公司，码头，货代违法收取DET/DEM的行为开始细则制定，并不晚于一年内做出最终的规定。

　　2.不公平，歧视性方法（Unfair/discriminatory methods）的细则制定。这个主要是针对出口客户和小型进口客户投诉船公司不放舱位的不公平和其他歧视性政策。FMC必须在60天内开始，并在一年内完成细则制定，写明船公司哪些行为是针对客户的不公平，歧视性行为。这条规定将极大限制船东拒收订舱的权利。视乎FMC的细则，这个规定也许会根本改变船公司和客户合约的签署。单方面限制船公司订舱的选择，不光会影响运价（比如美国出口运费几百美元的情况还会持续吗），还会影响船货双方义务的界定和违约的惩罚。如果船东不允许拒舱，那么客户没有完成合约量是不是也要受惩罚？

　　跟上述规定有关的还有一条：RULEMAKING ON UNREASONABLE REFUSAL TO

　　DEAL OR NEGOTIATE WITH RESPECT TO VESSEL SPACE（关于舱位的不合理拒绝交易或谈判的细则制定）。按规定，FMC须在法案生效后不晚于30天内，与美国海岸警卫队指挥官商议，开始细则制定，指明关于舱位的不合理地拒绝交易或谈判的行为。最终细则必须在6个月内完成。这里提到了美国海岸警卫队，事情好像很严重。难道违规船东的船只会被美国海岸警卫队禁止进入美国海岸？法案就短短几句话，在FMC细则出来之前，不想去过度猜测。

　　3.增强FMC调查能力。法案对FMC如何增加人手以加强调查能力做出了详细的规定：法案生效后18个月内，FMC下辖的五个部门增加不少于7个职位，以帮助加强调查和监管能力。如此详细的人员规定，可以看出政府增强监管的决心。FMC前几年苦于预算和人手的短缺，一直被业界诟病不作为，这种情况很快会有大的改变。

　　4.TEMPORARY EMERGENCY AUTHORITY(临时紧急状态权利)。自法案生效60天内，FMC向公众寻求信息，询问当下的供应链拥堵是否已经达到紧急状态的地步，对国际海运和供应系统的竞争性的可靠性造成重大的负面的影响，以及宣布紧急状态令是否可以缓解紧急状态。FMC做出一致的决定后，可以宣布紧急状态令，要求任何船公司或码头与客户，铁路公司，拖车公司分享有关货量和柜子可提取的信息，以确保货物从或去任何内陆点，船只或码头的有效运输和装卸。该临时紧急状态令有效期不能超过60天。紧急状态令几乎是政府处理供应链危机的最后一招，如果接下来2个月内情况没有改善，FMC在咨询公众意见和政府相关部门意见后，宣布紧急状态令，届时船公司和码头必须分享上述信息，这绝对是史无前例的做法。问题是，就算是船公司和铁路公司公布了所有货物的信息，供应链的拥堵就能解决吗？堵塞的根本原因是集装箱的货量超出了美国物流基础设施（码头，设备，拖车，仓库等）的处理能力。

　　5.SHIPPING EXCHANGE REGISTRY（航运交易登记制）。自法案生效的3年内，FMC必须对航运交易登记的标准做出规定。法案对航运交易平台的定义是任何连接货主和船公司并达成合约或协议进行海运或其他方式的货物运输的平台,不管是数字的还是提供柜台服务的方式。在与FMC登记成国家航运交易平台之前，任何个人不许经营美国对外贸易的海洋运输。这个登记制度弥补了后来才出现的网上航运交易平台的法律监管空白。

　　6.法案还提及其他方面的措施，比如收集和公布箱子在街上停留的时间（street dwell time，就是客户使用箱子的时间），研究在码头里和靠近码头的车架池的最佳实践（BEST PRACTICES FOR CHASSIS POOLS），讨论研究利用联邦和非联邦土地用作内陆港以便堆存和转运集装箱，并责令美国总审计长在一年内向国会递交一份研究报告，阐述和其他国家相比美国码头的科技使用情况，评估美国码头的科技是否能降低货物处理成本，科技使用的监管和其他障碍，以及科技和劳工的关系。

　　由此看出，国会通过法案，FMC是具体执行机构。新法案下，FMC监管和调查能力得到极大的加强，FMC主席日前在接受记者采访时表示，他们已经准备开干了。国会也专门加大拨款，并在法案中做出详细部署：FMC2022财年的预算接近3300万美元，2023年加到3800多万，以后一路加，2024年是4300万，到了2025年高达4900万。粮草充足，FMC马上开始招兵买马了。

　　综合来看，此次OSRA2022法案的变化主要围绕在两个方面：DET/DEM（滞箱费和堆存费）的收取和如何保护美国出口商的利益。DET/DEM的费用收取业界一直有争议，此次法案清楚规定发票必须显示相关信息，消除了一些争议，但是给码头和船公司出了一个大难题。此事处理不好，将从根本上影响船公司以后有效收取DET/DEM的费用。至于美国出口，农产品出口商们终于愿望达成，船公司以后拒收出口订舱的难度增加。做过美国出口的朋友可能知道，美国去亚洲的海运费几十年来徘徊在几百美元一个大柜，去年美国进口的运费涨到2万美元的时候，出口的运费也就一千出头，现在就更低了。这点运费连两边码头的装卸费都不够，还没算船，柜子，燃油的成本。既然船公司以后难以拒绝出口的订舱，在商言商，出口的运价上涨几乎不可避免。法案并没有直接干预运费的规定，寄希望于法案的通过可以马上降低海运费的想法未免不切实际。即便如此，该法案将会在上述领域极大改变美线的生态，后续FMC细则制定实施才是关键。通过单方面且有失偏颇的立法来保护某一方的利益可能会产生意想不到的反效果，我们拭目以待。