2020年卫生援助猛增，如何长期可持续防范大流行

　　文｜赵英希
　　牛津大学博士

　　新冠疫情已经并持续带来严重的健康和经济影响。根据世卫组织最新数据，截至2021年9月下旬，大约有2.3亿人感染了新冠病毒，疫情也造成了全球超过470万人死亡，与此同时，病毒变异株带来的持续挑战使得疫情的未来扑朔迷离。疫情带来的经济影响十分严重，根据国际货币基金组织的报告，预计2020年全球GDP萎缩3.5%，其中撒哈拉以南非洲下降超过6%。新冠疫情也导致了卫生发展援助显著增加。估算有137亿美元的卫生发展援助用于新冠疫情的卫生应对，这导致了卫生发展援助在2019年-2020年空前地增加了35.7%。尽管卫生援助的增长是向好趋势，但是针对新冠的援助很可能是一次性的，各国更需要思考加强针对大流行防范的援助，利用新冠援助强化各国卫生体系达到长期可持续效果。

全球新冠疫情凸显多边援助机构的重要性

　　美国华盛顿大学健康计量与评估研究所（IHME）近日发表了2021年全球卫生筹资报告与相关《柳叶刀》研究论文。据估算，2020年全球卫生发展援助共计548亿美元，这与2019年相比增长了140亿美元。大部分增长都流向了针对新冠的卫生发展援助，这部分援助数额达到了137亿美元，占全部卫生援助的四分之一。

　　新冠期间的卫生援助凸显了多边机构在援助发放中的重要性。在新冠疫情以前，大部分传统援助国都是通过自己的双边机构发放援助资金，资金金额也一般来说比较大。例如，美国在2019年共提供了120亿美元的援助，有60%都是通过双边机构发放的。对于新冠而言，美国政府提供了9.3亿美元的卫生援助资金，其中仅有1.8亿美元通过其双边渠道发放，剩下的7.5亿美元都通过多边机构渠道进行发放。英国，法国，加拿大等传统援助国通过双边机构的新冠卫生援助也都不足全部新冠卫生援助的1%。

　　与此相比，多边机构的新冠卫生援助额相对更多。全球疫苗免疫联盟（Gavi）通过其“卫生系统强化项目再设计”方案，将原有用于传统疫苗项目的资金改用于支持新冠的疾病监测，感染防控，个人防护装备，社会动员等，共计发放了19亿美元的援助资金，是所有援助渠道中发放量最大的机构。世界银行早在2020年4月就宣布允许受援国重新规划现有项目，并提供了额外的资金用于支持各国增加重症监护床位，购买呼吸机，个人防护装备等器材；在2020年一共提供了13亿美元贷款和0.2亿赠款用于应对新冠疫情。此外，亚洲开发银行（16亿美元贷款和2亿美元赠款），世界卫生组织（13亿美元），全球基金（10亿美元）也发放了多于大部分双边机构的新冠援助资金（图1）。

注：资金来源指资金最初由哪里提供，一般为国家国库，私人资金，债务偿还等等；援助发放机构是指资金通过哪个渠道进行发放，一般为双多边援助机构，非政府组织，基金会等等；项目领域指援助项目关注的具体内容。 来源：美国华盛顿大学健康计量与评估研究所（IHME）2021年全球卫生筹资报告

　　相比于双边机构，多边机构在新冠疫情期间能够更快地动员已有资金，制定新的援助资金使用政策。联合国内部一个多月就建立了针对新冠单独的药物，诊断和个人防护装备供应链，包括所有联合国机构，全球基金，全球免疫联盟和部分双边机构在内的机构都通过此供应链进行采购，这也能够使援助采购的物资更快速到达受援国（图2）。而双边机构更有可能因为本国疫情的经济影响导致援助资金紧缩或者冻结使用。例如，由于经济低迷，英国于2020年7月就宣布当年海外援助将减少29亿英镑。而2021年初更是直接宣布，英国的海外援助将不会保持原有援助占国民总收入0.7%的承诺，而是将这一比例降为0.5%，有一百多个国家和地区将不再接受英国的双边援助。

来源：UN COVID-19 Supply Chain Task Force

非洲接受了三分之一的新冠卫生援助

　　尽管2020年非洲死亡病例数最少，但却是主要的受援方，共计接受了26.3亿美元的新冠卫生援助，占所有地区的29%。相比之下，拉丁美洲和加勒比地区接受的援助最少，但死亡病例最多。非洲国家中，尼日利亚（2.4亿美元），南非（2.1亿美元），肯尼亚（2亿美元）和埃塞俄比亚（2亿美元）接受了大部分的援助，这些国家的病例相对来说也更多（图3）。

　　非洲国家中主要接受援助的方面为国家层面的协调（5亿美元），实验室诊断（3亿美元），维持原有卫生服务（3亿美元），以及疾病治疗（3亿美元）。相比之下，疾病监测系统等卫生系统领域投入较少，也鲜有援助机构通过新冠援助支持非洲国家卫生人力资源短缺的问题。例如，2020年初各国向世界银行提交的赠款和贷款申请中，许多国家并未纳入卫生人力资源的预算（例如培训，紧急雇佣等等），肯尼亚在预算中提出使用400万美元采购250个呼吸机，但全国一半的省份都没有ICU病房，在公立医院工作的麻醉医师不到50个；而由肯尼亚中央政府主导的紧急雇佣项目仅仅能够支付医生不到一半的工资，并不能够快速扩充医务人员数量。不仅仅是新冠援助，长久以来对于卫生系统领域的忽略为后续非洲疫情恶化带来了隐患。2021年，新冠病毒变异株肆虐非洲，引发了前所未有的第三波疫情，新冠病例数攀升速度超过所有早期峰值。如何提高非洲长期应对新冠疫情以及其他潜在的疾病大流行是援助机构应该着重关注的问题。

来源：美国华盛顿大学健康计量与评估研究所（IHME）2021年全球卫生筹资报告

卫生系统强化和大流行防范更需长期投入

　　尽管卫生援助的增长是向好趋势，但是针对新冠的援助很可能是一次性的。在过去的20多年，卫生发展援助一直以疾病状况的纵向项目为主，例如艾滋病和妇幼卫生等。援助机构更偏爱这类有明显短期产出的援助项目，例如儿童死亡率降低，艾滋病患者服用药物比例提高等等。相比之下，卫生系统强化项目投入大，但是短期效果并不明显。因此，针对卫生系统强化的援助投入虽然有所缓慢增长，但是一直未超过全部卫生援助的20%。

　　在卫生系统强化里，针对大流行防范的卫生援助数额少之又少，2020年的总额仅有8亿美元，只占2020年卫生发展援助总额的1.5%。而对于这一领域，除了世界卫生组织发放了大部分的援助资金，其他双多边机构并未重视，导致针对此的资金缺口巨大（表1）。此前，在埃博拉疫情之后成立的未来全球健康风险框架委员会估算，全球每年需要45亿美元用于大流行病的防范，而如果不提早投入，预计每年因潜在大流行病造成的损失将超过600亿美元。另一项基于73个低收入和中等收入国家样本的研究估计，应对新冠大流行的额外成本在330亿至 620 亿美元之间。

注：资金来源指资金最初由哪里提供，一般为国家国库，私人资金，债务偿还等等；援助发放机构是指资金通过哪个渠道进行发放，一般为双多边援助机构，非政府组织，基金会等等。 来源：美国华盛顿大学健康计量与评估研究所（IHME）2021年全球卫生筹资报告

　　新冠疫情警示了我们，地方流行病发展到全球危机的速度有多快，未对大流行充分准备可能会造成灾难性的长期后果。投资于全球大流行防范这类公共产品至关重要。各援助机构不应只将目光关注在新冠疫情应对上，更应提早投入资金，来预防和更快地应对下一次潜在的全球健康危机。

中国新冠卫生援助数额预计2.5亿美元

　　据美国华盛顿大学健康计量与评估研究所报告估算，2020年中国的新冠卫生援助总额达到2.5亿美元，其中1.4亿通过援外医疗队，捐赠新冠物资等双边发放，剩下的由亚洲开发银行（0.4亿美元），世界卫生组织（0.4亿美元），世界银行（8300万美元）等多边机构发放。中国也是最早向世界卫生组织宣布捐款的国家之一，用于支持世卫组织开展抗击新冠疫情的国际合作。

　　在新冠援助领域中，中国的卫生援助主要关注了国家层面协调规划评估，实验室诊断，疾病治疗等领域（图4）。截至2020年5月，中国已向27个国家派出了29支医疗队，并指导长期派驻在56个国家的援外医疗队协助驻在国开展疫情防控工作；并向150个多个国家，地区和国际组织捐赠了各类抗疫物资。自2021年开始，中国也向80多个国家提供了疫苗援助，积极兑现将新冠疫苗作为全球公共产品的承诺，快速提高了发展中国家疫苗的可及性。

来源：美国华盛顿大学健康计量与评估研究所（IHME）2021年全球卫生筹资报告 注：该数据仅考虑2020年中国新冠卫生发展援助，疫苗和其他疗法研发仅纳入由发展援助机构开展的研发资金，不包括国内研发资金。

　　“授人以鱼，不如授人以渔”。中国的卫生援助更应该跨越新冠疫情本身，更应积极分享国内疫情控制和疾病预防的经验，增强受援国卫生系统能力尤其是大流行防范能力，具体包括国家监控系统，实验室能力，供应链能力。基于非典和新冠疫情的经验教训，中国建立了更强健的疫情防控监控体系，也在部分城市开展了“重大疫情智慧监控天网系统”的试点项目，为疫情防控科学决策提供信息。此外，中国也有疫情暴发期间的国际合作经验：在2014年埃博拉疫情期间就向西非派遣医疗队和公共卫生专家，援建生物实验室和治疗中心；在新冠疫情期间也帮助非洲国家建设新冠治疗定点医院，方舱医院和病毒检测实验室。未来应基于现有双边合作项目，继续支持非洲疾控中心，非洲各国卫生部门，通过派遣医疗专家团队，短期培训非洲各级卫生机构重点人员，支持建设传染病实验室和疾病监测系统。同时进一步深化与其他多边援助机构的合作，包括联合国机构，公私伙伴关系；通过参与大流行防范相关的国际对话，提高中国在全球卫生治理中的影响力。

　　参考文献略

　　更多报道详见：【专题】全球抗疫实时直击（更新中）