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全方位拆解拜登2万亿“美国就业计划”

2021年04月01日 14:47 来源于 财新网
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拜登想要推动基建法案,是否能够在党内得到足够的支持?共和党温和派议员人数是否足够,能与拜登总统进行合作,使得拜登总统计划加速进行?
高瑞东
光大证券董事总经理,首席宏观经济学家,研究所副所长,早稻田大学经济学博士,中国财政部金融人才库专家,中国金融四十人青年论坛会员。曾任职于中国财政部中美经济对话领导小组办公室,经济合作与发展组织(OECD)经济部,早稻田大学政治经济学院。

  【财新网】(专栏作家 高瑞东)2020年3月31日,白宫官网正式公布了“美国就业计划”,涉及总投资超2万亿美元,同时提出了一项“美国税收计划”,上调公司税率至28%。

  2万亿美元资金主要投向基建(13600亿美元),制造业(5800亿美元)和护理服务(4000亿美元),为美国人提供更多工作机会,提高美国在前沿科技上的竞争力。涉及到新能源的直接投资约3270亿美元,包括政府直接采购,技术突破,产业扶持。税收法案除了筹措资金,也计划通过上调税率减少工作外包,促使工作机会回流美国。此法案基本表述了拜登总统全面振兴美国经济的路线和愿景,预计会再次以预算协调的方式开始启动。

一,2万亿美元"美国就业计划"正式推出

  拜登总统正式公布2万亿美元的“美国就业计划”,主要投向基建及制造业。3月31日,白宫正式公布了拜登总统酝酿已久的“美国就业计划”。该计划涉及总投资2万亿美元,主要在未来8年中投放,每年投资额约为GDP的1%。该计划提出,这是对美国生产力和长期增长的一次性资本投资。它将升级美国的基础设施,振兴制造业,对基础研究和科学进行投资,支撑供应链,为美国人提供良好的工作机会,提高美国的竞争力。拜登总统同时提出了一项“美国税收计划”,通过上调税率筹措约2万亿美元资金,从而覆盖就业计划的投入。

  此计划只是拜登总统经济复苏计划的第一部分,第二部分将于4月份公布。美国白宫新闻发言人普萨基表示,3月31日公布的计划只是拜登总统经济复苏计划的第一部分,着重解决道路桥梁重建,乡村地区网络宽带拓宽等基础建设改革问题。而将于4月份公布的第二份法案,将涉及儿童保育措施,医疗保健补贴等问题。

  整个计划中,涉及到新能源的直接投资约为3270亿美元,包括电动汽车(1740亿美元),联邦采购清洁能源(460亿美元)及重点支持农村制造业和清洁能源(520亿美元),解决气候危机的相关技术突破(550亿美元,包括碳捕集与封存,氢,先进核能,稀土元素分离,海上风电,生物燃料/生物产品,量子计算和电动汽车等)。同时,给予新能源行业政策扶持,包括要将清洁能源发电和储能的投资税收抵免和生产税收抵免延长10年,为消费者提供购买美国制造电动汽车的销售折扣和税收优惠。另外,计划提出要消除当前的税法包括对化石燃料行业的数十亿美元的补贴。

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  (一)第一部分:振兴制造业,保障美国供应链

  此部分包含三个部分,包括投资前沿技术(1800亿美元),振兴制造业(3000亿美元),为工人提供劳动培训(1000亿美元),合计投资5800亿美元。

  第一,投资前沿技术,共计1800亿美元:

  提升美国在关键技术上的领导地位,升级美国的研究基础设施。向美国国家科学基金会(NSF)投资500亿美元,专注于半导体和高级计算,高级通信技术,高级能源技术和生物技术等领域。提供300亿美元以刺激包括农村地区在内的创新,创造就业机会,提供400亿美元用于升级全国实验室的研究基础设施。

  使美国成为气候科学创新和研发的领导者。投资350亿美元用于解决气候危机的技术突破。增加50亿美元用于其他以气候为重点的研究的资金,并投资150亿美元用于气候研究与开发优先项目的示范项目,包括公用事业规模的储能,碳捕集与封存,氢,先进核能,稀土元素分离,海上风电,生物燃料/生物产品,量子计算和电动汽车。

  消除研发中的种族和性别不平等现象。向HBCU(传统黑人大学)和MSI(少数族裔机构)提供100亿美元的研发投资。投资150亿美元建立200个英才中心,作为HBCU和其他MSI的研究孵化器。

  第二,重塑和振兴美国制造商和小型企业,共计3000亿美元:

  加强关键产品的制造供应链。投资500亿美元在商务部建立一个办公室,专门负责监测国内工业的生产能力,并资助支持关键产品生产的投资。向半导体制造和研究投资500亿美元。

  预防未来再次出现大流行病。在4年内,对医疗领域的重大新投资提供300亿美元,包括:加强国家战略性国家储备的投资,快速扩大疫苗生产,加强美国的生物研究基础设施,培训人员在大流行下的应对措施。

  通过联邦采购,快速启动清洁能源制造。给联邦政府提供460亿美元的购买力,用于支持汽车,港口,水泵和清洁材料以及诸如先进核反应堆和燃料的关键技术。

  提高基层社区创新能力。向区域创新中心和社区复兴基金投资200亿美元。向NIST(美国国家标准与技术研究院)投资140亿美元,提高对未来竞争力至关重要的技术和能力。

  增加国内制造商获得资金的机会。向国内制造商投资超过520亿美元,重点支持农村制造业和清洁能源。在汽车领域实现供应链现代化,例如扩展48C税收抵免计划。支持制造业的债务和股权投资,以增强美国供应链弹性。

  建立一个由小型企业孵化器和创新中心组成的全国性网络。投资310亿美元为小企业提供信贷,风险资本和研发资金的计划。

  在美国农村创造就业机会,促进经济增长。为农村提供100%的宽带覆盖,重建道路,桥梁和供水系统等脆弱的基础设施,为地方大学提供研发资金。拨款50亿美元帮助农村经济发展。

  第三,投资于劳动力发展,共计1000亿美元:

  增强劳动培训。对“流离失所工人计划”提供400亿美元的投资,为无故失业的工人提供全面职业服务。

  改善劳动市场的不平等问题。在劳动力培训上的所有投资,都将优先考虑服务水平低下的社区,和受转型经济影响严重的社区。投资120亿美元,帮助面临某些最大挑战的工人。呼吁国会通过一项新的补贴就业计划来解决长期失业和就业不足的问题。呼吁国会取消《公平劳工标准法》第14(c)节中的最低工资规定。

  提高对工人权益的保护。在美国劳动力发展基础设施和工人保护上合计投资480亿美元,包括在初中和高中建立职业途径计划,优先考虑增加计算机科学和高质量职业的培训等,加强劳工执法机构的能力,防止歧视,保护工资和福利等。

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  (二)第二部分:更新美国交通运输系统

  此部分投资总额6710亿美元,主要为了解决桥梁道路等基础设施老旧问题,主要包括:

  第一,改善落后基础设施,共计6210亿美元:

  修缮道路和桥梁。1150亿美元用于促进桥梁,高速以及街道现代化。200亿美元用于促进道路安全。

  促进公共交通系统现代化。投资850亿美元对现有公交系统进行现代化改造,使联邦政府用于公共交通的资金增加一倍。

  投资客运和货运铁路服务。投资800亿美元解决美国国家铁路客运公司的维修需求;对拥挤的美国东北地区走廊进行现代化改造;通过赠款和贷款,加强铁路安全性,提高效率和电气化水平。

  促进电动汽车业发展。投资1740亿美元促进电动车业发展。若消费者购买美国制造电动车,给予其销售折扣和税收优惠。为州和地方政府及企业提供补助和奖励,从而到2030年在全美建立50万充电桩。替换5000辆柴油校车,并将20%的校车电气化。

  改善港口,水路和机场。投资250亿美元改善机场相关基础设施。投资170亿美元于内陆水道,沿海港口,陆上入境口岸和渡口。

  解决不平等问题,建立运输设施未来。投资200亿美元,连接由于过去不当投资而交通受阻的社区。促进基础研究,加速对转型领域的投资,提供250亿美元专项资金,以支持具有巨大潜在收益的复杂项目。

  第二,建立更具韧性的基础设施,共计500亿美元:

  保护关键的基础设施和服务,保护弱势群体社区。提高电网,医院及公共卫生等基础设施的韧性。投资多个项目及提供税收抵免以提高社区应对灾情的韧性。

  提高土地和水资源的复原力,以保护社区和环境。加强投资以应对山火,飓风等灾害,支持农业资源管理和气候智能技术,保护和恢复主要土地和水资源。投资节水和循环利用计划,应对西部干旱。

  (三)第三部分:提供干净饮用水,更新的电网和高速宽带

  此部分投资总额共计3110亿美元,为更多居民提供清洁水源,高速宽带和稳定现代化的电力服务。

  第一,提供清洁安全的饮用水,共计1110亿美元:

  100%更换铅制水管。投资450亿美元于美国环境保护局的饮用水循环基金和“国家基础设施用水改善”(WIIN)补贴。

  升级更新美国饮用水系统。向州和地方等地区提供560亿美元补贴和低成本贷款以更新美国饮用水,废水等系统。投资100亿美元支持饮用水监测和修复,投资乡村小型供水系统。

  第二,激活美国数字技术设施,共计1000亿美元:

  投资1000亿美元,致力于达到宽带100%全覆盖;促进互联网提供商价格透明,公平竞争;降低宽带价格,增加农村和城市地区的宽带使用率。

  第二,振兴美国电力基础设施,共计1000亿美元:

  建立更具韧性电力传输设施。建立有针对性的投资税收抵免政策,以鼓励至少20吉瓦的高压电力线建设,并吸引数百亿美元的私人资本。

  促进发电现代化,发展清洁电力。为清洁能源发电和存储提供长达10年的直接投资和生产税收抵免。利用联邦政府采购,为联邦政府建筑提供清洁能源。

  处理废弃油气井。投资160亿美元处理废弃和孤立油气井。

  修复和重新开发闲置不动产。投资50亿美元修复和再开发此前废弃的棕地项目,并建立必要基础设施。

  在落后地区发展新兴产业。加快落地地区向清洁能源转型,如在落后地区投资15个去碳化项目并附带税收减免,对10个大型钢铁,水泥和化工生产设施进行碳捕获改造。

  教育动员新一代工人。投资100亿美元以促进新一代工人保护公共土地和水域,增强社区的适应能力。

  (四)第四部分:解决住房问题,翻新学校,医院

  此部分目前披露总投资约3780亿美元,其中住房领域投资2130亿美元,促进学校现代化领域目前披露投资1370亿美元,改善退伍军人设施目前披露280亿美元。

  第一,建造,保护和翻新200多万所住宅和商业建筑,共计2130亿美元:

  建造或翻修100万套电气化住房,向农村或部落等边缘社区提供住房计划。

  在接下来5年提供200亿美元的税务减免,为中低收入者提供50万套住房。

  投资400亿美元改善美国的公共住房系统,解决公共住房的投资不足。

  开展房屋的建设翻新工作,通过大额补贴计划,及扩大房屋能效相关的税收抵免来为房屋升级提供经费。建立270亿美元的“清洁能源及可持续发展加速器”,动员私人投资清洁能源,房屋翻修等领域。

  第二,促进学校现代化,目前披露1370亿美元

  翻新公立学校。投资1000亿美元于公立学校的建设及维护,500亿美元由联邦直接拨款,500亿美元通过发行债券来募集资金。

  投资社区大学基建。投资120亿美元用来更新社区大学的各项教学设备。

  建设升级儿童保育设施。提供250亿美元用来建设升级儿童保育设施,通过“育儿成长及创新基金”向各州政府提供资金;对于在工作场所提供儿童保育设施的企业,提供税务减免,如对于每个新修设施,若建设成本达到100万美元,则返还企业50%。

  第三,升级退伍军人医院及联邦建筑,目前披露280亿美元:

  提供180亿美元用以翻修退伍军人医院;提供100亿美元翻修联邦建筑;承诺在退伍军人医院或联邦建筑的相关建设中,确保使用低碳材料和清洁能源。

  (五)其余:提供更好的护理服务,创造高质量,平等的工作机会

  提供更好的护理服务部分投资额约为4000亿美元,主要为儿童,老年人和残疾人提供更好的家庭护理服务,提高相关人员的工资和福利。包括扩大居民获得家庭和社区服务(HCBS)的机会,延长“Money Follows the Person”计划,该计划支持提供长期护理。提升护理人员的福利和工资,支持高薪的护理工作,提高家庭护理人员工资和生活质量,并为低收入社区和有色人种带来巨大的经济利益。

  创造高质量,平等的工作机会部分投资共计100亿美元,主要为了解决工作中的种族,性别和其他不平等现象。包括1)赋予工人权利:呼吁国会通过《保护组织权利法》,确保所有工人都有自由和公平的选择加入工会,解决基于性别的工资不平等问题。2)创造好工作:要求雇主遵循严格的劳工标准,并在雇员寻求组织工会和集体谈判时保持中立。3)保护工人:在执法方面投资100亿美元,在雇主违反工作场所安全与卫生规则的情况下加大处罚力度。

二,拜登总统计划通过加税筹措2万亿美元资金

  整体来看,“美国税收计划”的内容分为两块,第一是通过提高税收,为“美国就业计划”筹措约2万亿美元的资金,以降低政府赤字;第二是,通过提高跨国公司最低税率等方式,减少跨国公司的工作外包情况,促使工作机会回流美国。法案认为,这解决了特朗普前总统2017年税法带来的两大问题:逃税和工作外包。其中提到,特朗普的减税法案将美国跨国公司的平均税率从16%降至8%,2018年,有91家500强公司缴纳了0美元的联邦公司税。特朗普总统的减税法案,也鼓励了美国公司将利润和工作转移到海外。

  “美国税收计划”将筹集超过2万亿美元,超过“美国就业计划”的投资总额,并且永久性地减少赤字,具体包括:

  第一,将公司税率设置为28%。这将有助于为基础设施,清洁能源,研发等领域的关键投资提供资金。

  第二,通过提高美国跨国公司的全球最低税率,来阻止工作外包。当前税法对那些将利润和工作转移到海外的美国跨国公司给予免税,从而鼓励了跨国公司将工作外包。拜登总统的税收改革提案,将把对美国公司的最低税率提高到21%,并通过“country-by-country”的计算,防止跨国公司在海外避税。

  第三,提议结束各国通过降低公司税率来获得竞争优势。法案认为,仅对美国公司征收最低税是不够的,美国公司仍然可以通过将总部转换到外国,来逃避税收。法案提议其他国家也对公司采取严格的最低税率。

  第四,防止美国公司将“避税天堂”作为总部而避税。根据现行法律,即使美国公司的管理和运营地点位于美国,也可以通过声称自己是外国公司来避免美国的税收。拜登总统提议提高美国公司的破产难度。

  第五,停止公司离岸工作和信贷费用的(税收)减免。此项税法改革,不再给企业提供外包工作产生的费用的(税收)减免。

  第六,消除公司税务漏洞,避免企业通过向海外转移知识产权避税。彻底消除特朗普税法中针对“海外无形收入”(FDII)的税收优惠政策,该税收优惠政策使公司可以将税收转移到海外,并且无法有效地鼓励公司投资于研发。

  第七,对大公司的账面收入制定最低税率。对公司用于向投资者报告的收入,即所谓的“账面收入”,征收15%的最低税。

  第八,停止化石燃料的税收优惠,确保污染行业为环境清洁付出代价。当前税法为化石燃料行业提供数十亿美元的补贴和特殊税收抵免。“美国税收法案”将消除所有这些特殊优惠。

  第九,加强对公司的执法。确保美国国税局拥有足够的执法资源,未来几周将宣布更广泛的执法计划,解决企业和高收入美国人的逃税行为。

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三,就业计划大概率需启动预算协调程序

  对于每一种预算变更类型(直接支出,收入和债务限额),国会每个财年只有一次使用预算协调的机会。民主党2021财年已经通过了预算协调程序推动1.9万亿美元刺激法案时。基建计划也属于“支出”范畴,如果以“预算协调”推动基建方案,则预计可能会在2022财年(2021年10月至2022年10月)的财政支出计划中加入基建方案。预算协调面临复杂的通过计划,2020年2月5日参众议院启动1.9万亿美元法案的预算协调程序,在3月11日法案最终通过。

  除了启动一年一次的预算协调程序,参议院多数党领袖舒默称,他正在研究民主党是否能依靠《国会预算法》(CBA)启动3次和解程序。舒默的工作人员最近援引了一个案例,提到他们可以用《国会预算法》第304条,为今年使用3次和解程序开绿灯。

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四,或拉动2022年GDP增长1.62个百分点

  联邦政府的基建计划也会带动一定的地方投资,但预计规模有限。根据美国国会预算办公室(CBO)数据,美国基建投资(包括高速,铁路,及水利等分项)主要为联邦投资和州及当地政府投资,州和当地政府年基建投资额约是联邦政府投资额的3倍左右。近年来公私合营(PPP)模式兴起,但整体规模仍较小,在高速公路,轨道运输及水利领域,PPP占政府投资总额分别为2%,3%及1%。

  联邦政府通过各种方式补贴地方政府。联邦政府通过多种方式补贴地方政府,包括允许地方政府发行免税债券及税收抵免债券,补贴地方银行,直接向地方政府发放贷款或提供担保,以促进地方基建投资。近年来联邦政府补贴约占地方政府年基建投资额的17%左右。

  拜登基建计划或将加大对地方政府补贴以促进地方基础设施投资,但由于地方政府主要依靠发行债券或加税等手段筹集资金,其举债能力不如联邦政府,因此地方政府实际可用于基建投资的资金或有限。

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  “美国就业计划”或有效拉动美国经济复苏。基建投资的财政乘数较高,根据美国尽责联邦预算委员会(CRFB)和CBO测算,ARRA法案下基建投资的财政乘数为0.4至2.2倍,对州和地方政府转移支付的财政乘数为0.4至1.8倍,效果好于减税和对个人补贴。在就业方面,美国智库EPI分析,在ARRA法案下,基建投资更多的州(按基建投资额排序前五分之一的州)就业损失较少且恢复更快。ARRA法案促进了美国生产要素重组,生产效率提升,也使得美国成为了次贷危机后发达经济体中少有的人均GDP实现正增长的国家。

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  假设该就业计划最终获批通过,总规模2万亿美元,时长8年,年均投资额为2500亿美元,于2022年可以落地开始实施。在1.3倍财政乘数下,可大致测算出将拉动2022年GDP增长1.62个百分点。但若拜登加税政策落地,则将冲减部分GDP增长。

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五,美国曾经出台过多次大型基建法

  美国历次大型基建计划无非是曾经在罗斯福总统,艾森豪威尔总统,克林顿总统和奥巴马总统时期均出台过基建计划。分析这些基建计划出台的目的,无外乎有两条,第一是为了刺激经济,比如1933年推出的罗斯福新政,主要是为了通过以工代赈,降低失业率,刺激经济。第二是提高国内的基础设施条件,增强美国实力。比如1956年艾森豪威尔主导的美国公路建设,起初是为了能够增强军队的机动能力,1993年克林顿主导的电信光缆建设,则是谋求夺回美国在重大关键技术领域的竞争力。在2009年奥巴马总统推动的《ARRA法案》中,也包含了提高教育,医疗等软实力,及对交通,可再生能源等基础设施建设的支持。

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  与本次拜登基建法案出台背景最为相似的,就是2009年的ARRA法案,后者的主要内容为免税,纾困,软实力提升及基建,其中基建投资约1125亿美元。ARRA计划总规模7870亿美元,通过10年逐步投放到经济系统内。其中,占比最大的部分为减税,减税和税收直接支出计划规模共计约2883亿美元,占到了总计划的1/3。第二部分是针对于各级政府的纾困计划,共计900亿美元。第三部分,是劳动,健康和人权服务,教育及相关部门的预算内支出,共计712亿美元。第四部分,主要是对能源与水资源方面的507亿美元投入,以及对618亿美元对于交通运输,公共住房等公共事业。约1125亿美元的交通,能源,公共事业的投入,加快了美国国内的电网现代化建设,能源基础设施维护保养,能源储备研究开发等进度。

  ARRA法案中对美国风电行业提供了政策支持和补贴。法案为可再生能源发电项目投资商提供了三种补贴或资助的方案:投资税收抵免(ITC),生产税收抵免(PTC)和现金资助(Cash Grant)。截至2009年年底,计划向美国风能行业提供了超15亿美元的资金援助,有37个风能项目得到了支持。ARRA法案带动风能和太阳能成本的降低,为美国清洁能源的发展奠定了良好的基础。

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六,从近期投票看民主党内团结程度

  正如众议院多数党(民主党)领袖南希·佩洛西所说,拜登政府的基建计划将是一个“庞大,大胆,能让美国发生翻天覆地变化的一揽子计划”。对于这个计划,目前立场偏保守的民主党参议员曼钦已经表示,如果拜登政府下一个推出的方案与基建有关,他将反对参议院使用“预算和解”程序投票。而也有民主党成员认为,2万亿美元的规模“太小”。比如,纽约州民主党众议员柯特兹(Alexandria Ocasio-Cortez)发表推文表示,2万亿美元的基建计划“根本不够”,“需要增大很多”。

  因此,拜登总统想要推动基建法案,是否能够在党内得到足够的支持?共和党温和派议员是否存在足够的人数,能与拜登总统进行合作,使得拜登总统计划加速进行?对于这个问题,最有效的判断标准,就是1.9万亿美元法案中五轮参众两院投票的结果。

  美国两党目前分化极为严重,民主党党内高度团结,共和党极力阻止民主党提案,在投票时基本严格遵守党派利益。在1.9万亿美元法案的法案推动中,民主党内不乏反对的声音,一些温和派人士表示了对于失业补贴过高等问题的担忧。为了争取党内温和派,民主党适度地削减了法案的刺激规模,争取到了所有民主党参议员的同意。

  参议院投票时:民主党参议员无一人反水;共和党全员反对,无赞成票。

  众议院投票时:民主党众议员中只有一人始终持反对意见,但是由于民主党在众议院优势较大,因此影响不大。共和党全员反对,无赞成票。

  这样的投票结果,一方面表明,共和党拒绝与拜登总统进行合作,拜登总统想要再度推进大规模刺激计划,大概率仍然是以“预算协调”方式进行,绕过共和党的阻碍;另一方面,目前民主党内虽有存在分歧,但基本可以通过党内协调的方式得到解决,拜登总统暂时能够平衡党内鸽派和鹰派的利益。

  目前,民主党(也即拜登总统所在的执政党派)在参议院拥有50席位,与共和党席位相当,但是副总统哈里斯(民主党派人士)拥有打破平局的一票。民主党在众议院拥有221个席位,共和党拥有211个席位。

  2月3日,美国众议院以218票对212票的投票结果批准了一项预算协调方案,其中两位民主党众议员投了反对票,分别为俄勒冈州众议员Kurt Schrader和缅因州众议员Jared Golden,没有共和党议员投支持票。缅因州众议员Jared Golden在一份申明中表示,去年12月底刚通过近1万亿美元的法案,其中许多项目的资金远未耗尽,还有一些项目最近才刚刚开始分发给缅因州的人。而俄勒冈州众议员Schrader则认为该立法缺乏程序。

  2月5日,美国参议院以51票对50票的投票结果通过预算协调程序决议,所有民主党议员都投了支持票,所有共和党参议院投反对票,副总统哈里斯投出决胜票使得投票打破平局。

  2月27日,国会众议院以219票赞成,212票反对通过了1.9万亿美元财政刺激计划。全部共和党议员投票反对,另有两名民主党议员投票反对,其余民主党议员投票赞成,反对议员仍然是俄勒冈州众议员Kurt Schrader和缅因州众议员Jared Golden。

  3月6日,国会参议院以50票赞成,49票反对的投票结果通过1.9万亿美元的经济救助计划,没有共和党参议员投赞成票。一名共和党参议员因家人去世未出席投票,所有民主党投赞同票。在这次投票中,此次投票中,来自西弗吉尼亚州的中间派民主党人Joe Manchin曾坚持要求修改法案中涉及失业救济金的内容。在与党内资深成员进行数小时紧张谈判后,民主党将最初提议的10月初截止的400美元每周的失业补助,提前至9月6日结束,金额削减至300美元每周,Manchin才同意支持这项法案,使法案得以继续推进。此计划因为有所修订,又返回众议院投票。

  3月10日,华盛顿,美国众议院以220票赞成,211票反对的结果,投票通过了名为“美国救助计划”(American Rescue Plan)的1.9万亿美元新冠纾困救助法案,总额共计1.9万亿美元。没有共和党众议员投赞成票,1名民主党众议员投反对票,仍然是缅因州众议员Jared Golden。俄勒冈州众议员Schrader则在此次投票中投赞同票。

  作者为光大证券董事总经理,首席宏观经济学家

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责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘春辉

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