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人口流动,家庭负债与延迟退休

2021年03月31日 15:00 来源于 财新网
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长期以来的一个错误观念是,一讲到人口流入地提供公共服务,就用总资源除以相应的享受资源的人口数量,然后得到一个人的平均资源量
陆铭
上海交通大学经济学院特聘教授,中国发展研究中心主任,上海交通大学中国城市治理研究院研究员,上海国际金融与经济研究院研究员。曾作为富布莱特学者工作于美国哈佛大学和国家经济研究局(NBER),作为兼职(客座)教授受聘于复旦大学,新加坡管理大学,东北财经大学等国内外高校。曾担任世界银行和亚洲开发银行咨询专家。担任《经济学(季刊)》副主编,Asian Economic Papers (MIT出版社)编辑和《世界经济》等期刊编委。研究领域为中国经济,城乡和区域经济发展,劳动经济学。

  【财新网】(专栏作家 陆铭)

公共服务的均等化配置并不会带来巨额的成本,我们忽略了集聚效应

  在过去的区域经济发展中,我们曾面临两个选择:“动钱”和“动人”。“动钱”政策是当人口流动存在制度障碍时,我们通过行政力量转移资源给欠发达地区,使欠发达地区获得经济总量的提升。“动人”政策是让人口自由地流动到高收入的地方,通过市场的力量达到各地区人均收入水平的趋同。2003年以后,我们选择了“动钱”的方式促进地区间均衡发展,这种方式容易造成资源的空间错配。事实上,我们更应尊重经济规律,重视空间的集聚作用,让人动起来。

  为什么此前地方政府采取的是“动钱”而非“动人”政策?我认为有两方面的原因。第一,从历史上看,公共服务跟户籍挂钩的制度是长期存在的,因而具有一种僵化的特征:户籍制度改革长期以来进展缓慢。第二,从成本上看,有些地方政府认为,放开户籍意味着需要更多公共服务与人口配置,会加大地方政府开支。这些问题,导致过去的人口没有充分流动起来,地方间人均收入差距逐渐扩大,政府很自然地就会想到以“动钱”方式支持欠发达地区的经济发展,以缩小地区间的人均收入差距,由此,制度的调整相对比较缓慢。

  但是,我认为相比制度调整的困难,更大的困难是观念上的。观念上的困境细分为两个方面:

  一是我们追求总量均衡的误区,体现在我们对于区域经济的均衡发展都着眼于总量,认为均衡的发展模式应该是地区和地区之间经济总量要差不多。甚至有人认为产业结构也要差不多,发达地区发展什么,欠发达地区就应该发展什么。实际上,真正的地区间平衡,应聚焦在人均意义上。

  二是我们对集聚效应的不了解。很多人认为如果人流动起来,就需要大量公共服务去配套,实际上,在人口集聚过程中能形成对于公共服务成本的分摊。我们不妨这样想,一个农民进到大城市,城市就要增加相应的公共服务配套,但由于城市的集聚效应,其平均成本是可以分摊的,反而在人口密度较低的,人口较少的农村提供公共服务的成本非常高。

  因此,我们长期以来的一个错误观念就体现在这里:一讲到人口流入地提供公共服务,我们就用总资源除以相应的享受资源的人口数量,然后得到一个人的平均资源量。

最终的户籍制度会回归人口管理的初衷

  关于人口流动的误解没有看到规模经济效应的作用,由此引发了一系列问题,如劳动力自由流动长期被阻碍,城乡间收入差距的产生。实际上从最后的结果看,也是因为多年来观念上的障碍,我们一直在为曾经的改革延缓买单。包括最近的两会,关于教育的公平与质量又成为公众热议的话题。现在中央决策层下定决心要解决这些问题,如果我们早点开始在人口流入地区增加公共服务投入,问题就不会积累得像今天这么多。值得欣慰的是,目前我们正看到户籍制度改革全面推进,如福州全面放开落户限制,实现落户“零门槛”,全面放开近亲属投靠条件,实现投靠“零门槛”;苏州在征得房东同意的情况下,租房即可在苏州落户。

  中国的户籍制度是与公共服务挂钩的制度,看起来公共服务如果做到了完全意义上的均等化,那么户籍制度就没有存在的必要性了。但实际上,我们的情况可能更加复杂一些。我们现在讨论公共服务均等化,实际上是指教育,医疗,社会保障等,我们甚至可以把最低生活保障,廉租房政策也理解为公共服务的一部分。在这个意义上讲,如果公共服务均等化就没必要存在户籍。但在实践中,我们户籍制度起的作用远不止公共服务的范畴,如买房,我们会按户籍来限购,有户籍和没户籍的待遇不一样。考大学的权利也与我们是不是本地户籍人口有关。因此户籍制度改革一方面要求我们实现公共服务均等化配置,另一方面我们要取消一些差别化的政策。我们需要很长的时间去逐渐改善这些问题,从最终结果看,户籍制度将逐渐转向常住地登记制度,服务于人口管理,起到居住地登记的作用。

理性看待家庭负债,关注点应该在负债与资产的比值上

  最近家庭负债与收入比值过高也引发了公众的热议。家庭负债规模的不断上升是一个复杂的问题。首先不同地区情况不一样,我们可以把中国分为收入增长前景较好的区域和收入增长前景不够好的区域。在收入增长前景较好的地方,买房子带来的负债规模,并没有那么危险,因为随着收入的增长,人们可以将目前的欠债还清。在收入增长前景不好的地方,如果也同样存在高负债,这种情况下的高负债很可能是不可持续的。

  我们可以从数据上看到,负债与收入之比较高的地方往往是较发达地区的大城市,有可能是收入增长速度较快的地方,我们会发现这样的地区负债与资产之比反而是较低的。另外一种情况,在收入增长前景不好的地方,负债与收入之比的数值虽然不如发达地区那么高,但是,如果关注负债与资产之比,这类地区甚至可能房价在跌,即使目前的负债率并不高,未来都有可能存在一些金融风险,甚至面临家庭资产缩水的可能性,从而导致资产负债率变得越来越高。

  因此,在中国的复杂情况下,我们面临一个区域间的分化,现在社会各界用一个笼统的指标,家庭负债与收入做比值来看待这个问题是远不够的。我们也不能简单认为负债与收入之比高就意味着不可持续,应把更多的目光放在未来的收入增长空间以及本地的资产价格上,如果收入增长快,资产价格可持续,负债与收入之比高的地方,反而有可能负债与资产之比是不高的。

  不可否认,家庭的高负债会挤出消费。如何应对?我认为最好的解决办法有两个。

  第一个是释放经济增长的空间,经济的持续增长可以提高收入水平,同时也可以减轻家庭的负债负担。

  第二个是增加住房供应。因为当前中国家庭负债主要是因为房贷的压力,多年来我一直呼吁,要在房价高的地方增加供应。从去年的中央经济工作会议到今年的两会都提出特大城市要增加住房供应,并且租赁市场要健康发展。通过增加供应的方式,将房价上涨的趋势遏制住。对于收入不够高,不准备买房的人可以通过增加租赁住房的方式长期租房,因此这样就不会增加家庭部门的负债。

应对生育率下降带来的劳动力不足,我们有发达国家没有的办法

  与家庭挂钩的另外一点就是生育率,近年生育率的下降很明显。去年生育率下降的原因比较复杂,因为新冠疫情的冲击,大家收入增长比较缓慢,甚至有些劳动者收入可能是负增长,从而产生了各种各样的生活压力和对未来的悲观预期等,也可能解释一部分生育率下降的现象。但从趋势上看,生育率下降的现象的确是存在的。

  我认为生育率低是一个问题,但是解决生育低的问题却要多方施策。世界上各个国家和地区,在面临生育率下降时也出台了相关的鼓励政策,如国家帮忙出一部分生育和养育的费用等,但类似的政策对帮助提高生育率的作用并不明显。因为随着收入水平的提高,养育子女的成本会提高很多。同时,社会保障制度的发展,使得人们觉得生孩子的收益部分被社会保障取代了。多种因素的综合作用导致生育率的下降是世界的普遍规律,中国应该很快就会全面放开生育了。

  但是,大家或许忽略了两个更重要的问题。

  第一,中国人口的空间布局存在结构性问题。中国是一个二元经济,城乡间差别很大,地区间的差别也很大,在这种局面下,当总人口出现老龄化和少子化的趋势时,我们有一个独有的解决办法:改进劳动力的配置效率和利用效率。举个简单的例子,中国有些地区出现劳动力短缺,但是中国乡村地区还有大量的人口。按照最新的统计,仍然有42%的就业人员在乡村。因此,通过推进城市化的进程,可以改善城市地区的制造业和服务业劳动力不足的问题。通过地区间劳动力资源的再配置,可以让相对欠发达地区劳动力资源配置到发达地区,既能够提高转移劳动力的收入,也能缓解劳动力总体上供给不足的问题。

  第二,人口素质的提高。一个国家经济社会的发展是否可持续,养老金是否在财务上可持续,既实际取决于劳动力的数量,又取决于劳动力的质量。即使劳动力数量增长放缓,若劳动力的质量可以得到不断提高,劳动生产率可以得到不断提高,那么,经济社会发展受到的压力,养老金体系承载的压力就可以得到缓解,因此我们要提高教育水平。

  提高教育水平有两条:

  第一,尽快推行12年义务教育。中国即将迈入高收入国家行列,但我们公民的平均受教育年限依旧比OECD发达国家低四年左右,因为我们实施的是9年制义务教育,发达国家实施的是12年义务教育。

  第二,为农村的孩子提高教育质量。农村户籍的孩子受教育水平相对较低,我们要提高农村户籍孩子的受教育年限。传统的户籍制度,不仅在阻碍现有劳动力的流动,也阻碍了流动人口子女教育水平的提高,产生了大量留守儿童和流动儿童的问题。实际上,这个问题背后的核心依旧是公共服务(特别是教育)的均等化问题。孩子的父母在城市工作,但是孩子在农村或老家的县城里读书,一方面导致了留守儿童的问题,另一方面孩子的教育质量不够好。如果说城市化进程是经济社会发展的客观规律的话,那么,接下来就要通过户籍制度改革,让大量留守儿童可以进城与父母一起生活并接受教育,从而改善下一代的教育水平。因此,改善留守儿童的教育远不只是个公平问题,而是事关中国如何提高人口素质,缓解劳动力数量萎缩的压力。

理性看待延迟退休,改革户籍制度释放劳动力潜力

  对于缓解生育率下降的压力,有的观点认为应延迟退休,在这里也做一个点评。经济发展是一把双刃剑,一方面使得人民生活水平,人均寿命迅速提高,另一方面,给定退休年龄,人均寿命的提高就会带来养老的压力。大家或许会忽略,中国的退休年龄最早是在上世纪50年代制定的,那时中国人的预期寿命还不到40岁,因此没有出现养老金的压力。中国的养老金体系目前不是全国统筹,而是省一级统筹,在人口流入地,如上海,广东,由于大量人口的流入,养老金甚至是结余的。在人口老龄化,少子化的压力下,延迟退休是一个不得已的办法。发达国家也同样面临这个问题,甚至有些国家因为养老金的不可持续,通过借债的方式来发放养老金,最终陷入到政府负债的情况。面对老龄化,延迟退休也是世界各国普遍采取的办法之一。

  经济发展会带来生活水平和预期寿命的提高,加之生育率的下降又是一个长期趋势,因此延迟退休一定是慢慢推进的。从个人角度看,中国的退休金制度是基金制:缴纳越多,退休时拿得也越多。因此,推迟退休年龄也可以增加自己缴纳的基数,在退休时相应也有一部分返还。从代际的角度看,人口的老龄化是一个逐渐演化的趋势。如果当代人不愿意推迟退休年龄,养老金的压力就转嫁给我们的子代孙代。换句话讲,70后不愿意延迟退休,养老金的压力就转嫁给了80后,80后如果不愿意推迟退休年龄,就转嫁给了90后。因此为了我们的子孙后代,大家也要认识到推迟退休年龄的必要性,并且推迟退休年龄也是一个逐渐进行的过程,不可能立马所有人都推迟退休五年,而是比如说,从开始延迟退休时,第一年退休的推迟一个月,第二年退休的推迟两个月,依此类推。因此,我认为社会公众看待这个问题时不要有太强的情绪,要从社会经济发展的可持续性来看待这个问题。

  另一个方面,对于缓解生育率的压力,有人认为开放国际移民也值得探讨。实际上,对于高技能的国际移民,我们要开放。世界上各个国家都在抢夺人才,如果中国能够通过开放,引进高技术移民是件好事。但中国目前也面临低技能劳动力短缺的问题,对于这部分劳动力,我们要改革户籍制度,让国内教育水平相对较低的这部分人口能够流动起来,补充到劳动力短缺的地方去。我们最应该做的是为劳动力的自由流动创造一个好的制度环境。在人口流入地,我们要做到社会保障,公共服务,租房,买房,子女教育等服务实现外来人口与本地人口的平权,不能像以前一样,经济发展需要时我们让转移劳动力来,但应享受权利和公共服务时,城市又不愿意提供,这也是我们研究城市化,劳动流动相关领域的学者多年来共同呼吁的问题。

  当前中国的经济发展面临很多新的挑战和问题,需要在全体人民间达成一些有利于经济社会可持续发展的共识,一些无谓的争论和情绪等都无助于解决问题,只有理性冷静地观察全球的普遍规律,制度的调整空间,把国家整体利益理清后,才能为国家的长远发展打下一个长久的制度基础。

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责任编辑:张帆 | 版面编辑:杨胜忠

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