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周天勇:为什么要推进土地要素市场化改革

2021年02月18日 14:00 来源于 财新网
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未来的15年中,土地要素在国有和集体所有的条件下,其产权结构如何能够与供求和价格机制耦合而顺畅运行?如何认识土地要素配置体制改革对获得新经济增长潜能的至关重要性?
中国是社会主义市场经济渐进性改革的国家。40余年的要素配置体制转轨过程中,资本要素市场化改革最先,劳动力要素市场化在中,而土地要素市场改革在最后。
周天勇
周天勇,经济学博士,教授,博士生导师,中央党校(国家行政学院)国际战略研究院原副院长。研究领域:国际战略,中美关系,宏观经济,经济发展与增长,财政体制改革,金融风险控制,土地制度与房地产,城市化,国有企业改革,农村经济等。

  【财新网】(专栏作家 周天勇)未来的15年中,土地要素在国有和集体所有的条件下,其产权结构如何能够与供求和价格机制耦合而顺畅运行?如何认识土地要素配置体制改革对获得新经济增长潜能的至关重要性?这些都是我们需要在学理上进行讨论的问题。

(一)

  在讨论公有制能否与市场经济有机结合时,学术界往往集中在以下方面:企业的产权是否得到法律和司法体制的有效保护;除了其产品能否市场化销售外,也包含了股权是不是能够转让,交易和定价;公有制的企业,其产权结构和治理结构是不是有各方面的激励机制,经营者对价格,供求,利润等信号是否敏感和有理性的反应。当然,也包括市场准入,资源要素获得,税负水平等方面对民营企业是不是存在着歧视。

  根据前面的论述,从生产要素的所有制看中国:劳动力属于个人所有;资本要素中部分属于国有或集体所有,部分属于个体私营所有,还有的为外资所有;而土地则为国有和集体所有。新古典经济学为基础的转轨经济学,其由广义技术进步,劳动力和资本要素投入及报酬率三部分组成的索洛模型中不包括土地要素。向社会主义市场经济转轨的中国,越南和老挝等,实际上也存在着如何设计和安排所有制的实现形式,使市场经济与所有制结构有机耦合和低摩擦,高效率运转的问题。大多数经济学家受新古典经济学剔除土地要素,或者制度经济学产权关注集中在资本方面的影响,忽视了土地所有制形式要适应市场经济运行和土地要素要市场化配置改革。

  转轨经济学需要考虑国家的制度安排,在社会主义市场经济国家中,要讨论和解决劳动力,资本和土地三要素生产力产权结构与市场供求价格等机制相耦合,在整个经济体系中能够有效运转的问题。其中,资本要素的多种所有制结构与市场经济的对接基本完成。土地在生产和生活领域中,其所有制实现形式的设计,在城镇住宅领域中已经完成,但是生产领域的二级市场交易还与产权形式有着一定的冲突;而农村集体所有土地,在所有制实现形式上,基本上还没有能够与社会主义市场经济对接和顺利运行的体制安排。

  关于目前的土地国有和集体公有制结构能否与市场经济机制耦合运行,本文在这里只是从机制能不能有效运转和运行有没有安全风险等工程技术思维的角度来讨论这一问题。本文认为,二者之间还没有完全实现有机结合,存在着不少梗阻,不能够顺畅运转,使得土地要素配置效率很低。表现在以下几个方面:

  首先,农民宅基地实物由集体分配,耕地实物从集体承包,仍然是一种计划配给经济和农村自然经济的混合物,不符合社会主义市场经济的要求。土地集体所有,但是使用财产权确权不清,建设用地指标分配于城市和非农业产业。农民也没有土地的创业权,建设权和经营权;农民因迁移而需要退出的,因产权不能交易而无法退出;想集中耕地或者想购买宅地的,也因产权不能交易而不能购买,实际上土地要素也就不可能市场化配置。更重要的问题在于,土地要素不能在农村农业领域由市场调节实现优化配置而产出效率很低,使得资本要素不能组合流入,农村和在农村中的农民和中小微企业因土地计划,规划和用途管制等得不到创业经营的土地。这使农村第一,二,三产业都失去了其他要素与土地要素相组合形成产出能力的基础,严重影响了农村领域的经济增长能力。

  其次,土地集体产权不清,产权结构不合理,造成收入和财富的城乡差距,从国内循环方面看,造成了消费需求不足和严重的生产过剩。土地在城镇国有经济与农村集体经济间的不平等交易,导致了土地资源在计划配置过程中的绝大部分财产性和地租收入,或者被地方政府转移,或者被村集体领导私自获得;农民得不到土地财产性收入和以地为本的创业收入,农民的宅地耕地不是资产和财富,收入分配流程和财富形成机制扭曲,拉大了农村户籍居民与城镇户籍居民收入分配和资产财富(城镇居民住宅1998年由实物分配改革为商品和货币化分配后,成为资产和市场经济意义上的财富)拥有之间的差距,扭曲了市场经济的“收入分配—交换支出—消费需求”流程,梗阻了市场“总供给—总需求”之间的循环,使产能过剩常态化,造成经济增长速度持续下行。

  再次,由于农村土地产权结构设计为大量的土地要素不能由市场交易配置,给日益债务化和多货币的经济模式带来越来越大的债务链断裂,货币币值剧烈波动,资产价格大幅度动荡和汇率跳水等风险。现代经济已经从过去追求收支平衡的有余型模式转变成了追求支大于收的债务型模式,在GDP流量无法平衡扩张的债务和多发的货币情况下,规模巨大的土地资产是最有效的金融和经济体系稳定的基础。在所有制结构中使用财产权不能让渡的体制安排,使土地不能交易,使其根本无法成为保证债务和货币信用的可抵押资产。刺激经济增长需要更多的债务扩张和货币供应,而可供抵押的可交易资产基础不足以成为债务信用保证和货币稳定之锚,其结果必然是债务链断裂,资产价格暴涨,金融体系崩盘。

  当然,笔者仍然认为,要坚持土地的国有和集体所有。在这一原则下,要按照土地要素市场化配置的精神,实现城乡同地同权同价,建立统一和竞争性的社会主义城乡土地市场体系。硬化农村宅地和耕地使用财产权,农民的宅地和耕地从生产资料和生活资料的实物配给向资产转变,延长土地使用财产权年限,土地使用财产权可以交易,出租,抵押,入股和继承。但是,对于只有一处宅院,没有固定工作和收入,吸毒赌博欠款,高利贷诱导的情况,应该禁止宅地交易;严厉禁止到农村进行房地产开发,进行炒地炒房投机。

(二)

  劳动力,资本和土地是投入产出最基本的要素,也是估算产出和增长数理模型的基础自变量。只有将要素配置体制扭曲和要素市场化改革作为问题和对策之间的内在关系并据此建立可计量的模型,才能使得改革既作为认识内在关系,变动规律的学理工具,又作为改革重点部位判断和改革增长前景展望的依据。

  中国是社会主义市场经济渐进性改革的国家。40余年的要素配置体制转轨过程中,资本要素市场化改革最先,劳动力要素市场化在中,而土地要素市场改革在最后。

  马克思在阐述生产的必要条件时,引用了威廉·配第所说的“劳动是财富之父,土地是财富之母”。斯密也提出,“一个国家的全部产品要分解为土地地租,劳动工资和资本利润三部分”。但是,索洛等新古典经济学家,因前面已述的原由,在核算经济产出和增长时将土地要素予以剔除。

  其实,在现代实际的国民经济核算中,(1)土地房屋租金计入GDP。物业公司,农业土地所有者,农村集体组织和城市居民在出租土地和房屋时实现的耕地租金,场地租金,厂房租金和居住租金,都要计入GDP。(2)在土地和建筑物分不开的固定资产中,其以折旧和利润的形式计入了GDP。土地与建筑物是分不开的,在会计准则中,土地对产出的贡献含在了资本的贡献之中。在国际通行的国民经济核算规则中,即使自己所有和自己居住的房屋,也要依据维塞尔要素生产力贡献归属原理,以自己给自己交房租的方式,由统计核算部门参照租金水平和全国拥有的房屋面积,扣除房屋真实出租已经统计过的,要大体估算一笔租金收入计入GDP。

  在成熟的发达国家里,可利用土地的数量可能不会再增加,土地的贡献(地租)边际增幅微弱,在增长率核算时,可以将其从经济增长模型中舍弃。但是,(1)在中国的经济增长中,自1998年土地和房屋资产化以来,其增值部分占GDP比重从2.5%上升到了2019年的15%。(2)而且对于耕地,宅地,农村其他建设用地和城镇国有企事业用地来说,绝大多数已利用土地还没有资产化。(3)作为一个开发还不足的二元结构国家,中国的国土开发利用率只有71%,还有提升的空间,可利用土地数量还可以增加。(4)特别重要的是,经济增长的最后障碍是土地体制的扭曲,真正意义上的土地资产化和市场化改革才刚刚开始。

  从发展中国家看,随着国土开发程度的提高,土地投入的数量是增加的,土地有其地租的生产力,回归古典经济学的要义,应当将土地要素变量重新纳入投入产出和增长模型中。从二元体制并存看,土地没有资产化,土地容易被计划控制,并且其体制扭曲不容易被追求利益最大化的经济体所纠正。土地要素市场化改革,可以大幅度提高TFP的增长率。只有揭示要素市场化内在数理关系的模型,才能说明土地改革的重要性,以及按计算模拟的预判,来安排体制改革的任务和内容。

  目前城乡大规模生产资料和生活资料性的宅院和各类土地,推进其市场化改革,通过可交易和可抵押,成为巨额的资产和财富;工业化进程从过去的一般消费品型工业化阶段,转向庭院,房屋和汽车等更高品质资产型工业化阶段;就如过去生产队挣工分实物分配的劳动者在改革开放后外出务工挣得工资,劳动力要素货币化了一样,农村和城市大量的实物资料性土地宅院也通过改革市场化配置,使其货币化,带来城乡间的人口,劳动力,资金等双向流动及土地和住宅的双向盘活。这三个方面,将是中国未来经济增长最重要的潜能来源。

  作者为东北财经大学国民经济工程实验室主任,原中央党校国际战略研究院副院长。本文原载于《财经问题研究》录用首发《中国知网》(2021年2月9日),为《二元体制转轨数理经济分析的一个逻辑思路》之三。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王影

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