周小川：数字时代的中国支付体系现代化——DC/EP与数字人民币

　　文|周小川
　　中国金融学会会长，中国人民银行前行长

　　非常荣幸参加北京大学数字金融研究中心的国际研讨会，感谢黄益平老师在这方面做了很多工作，我很愿意跟大家分享一下我的看法。首先要说明的是，大约三年前我已经离开一线工作，所以我的讲话并不代表任何机构，而是个人的一些观察，分析和看法，供大家参考。大家也知道，我在任时对这个题目有所关心，讲的东西还是有一些历史背景的。两个多月前，匈牙利央行邀请我在“欧亚论坛”上讲一下数字货币和支付体系现代化，我当时准备了一份PPT（英文），今天进一步展开讲。首先，我简单回顾一下中国数字货币和支付体系现代化的进程。

　　2012年前，第三方支付，特别是利用数字和网络的第三方支付已经起步发展，但那时没人管，也没人协调，后来官方讨论要求人民银行把此事管起来，所以人民银行就开始发放第三方支付牌照，第一张牌照给了支付宝。2014年人民银行开始做数字货币项目，成立了项目组，但当时的技术方向还不明确，既介绍了区块链技术，也介绍了其他方面的可能性。2016年，人民银行成立了数字货币研究所，用的是过去纸币的印制科学技术研究所的壳子，因为要设立一个机构还需要有编制，这也表明从那时以后就会停止下一代纸币的设计工作。

图1 DC/EP的研发进展

　　从2017年开始，人民银行开始进行数字人民币研发，当时已经察觉到，数字资产交易存在一些问题，一定不要把数字人民币/电子支付体系（也就是DC/EP）与数字资产交易混在一起。所以在2017年，人民银行叫停了ICO和比特币国内交易。2019年，宣布开始数字人民币试点，进行封闭测试。2020年，“4+1”（四个地方城市+2022年冬奥会）的试点开始进行推进。当时在布达佩斯欧亚合作会议上，我列了一下四个试点城市的人口数，深圳是1340万人，苏州是1075万人，雄安小一点，成都是1650万人，“+1”指的是冬奥会。是想说明，对中国来讲是四个城市，但就人口规模而言，都相当于中等欧洲国家。

　　我想明确的概念是，DC/EP是一个双层的研发与试点项目计划，并不是一个支付产品。当然这也是我的理解，可能有人会有不同的理解，但这也没有关系，因为对这些科技创新的东西大家总会有不同的理解。也就是说，DC/EP项目计划里可能包含着若干种可以尝试并推广的支付产品。这里讲的双层系统，第二层系统里有商业银行，电信营运商，互联网支付平台，他们之间可以合作，也可以联合，取决于他们最后对支付产品和技术框架的倾向。

　　由于时间关系，我今天不可能在技术方面跟大家做过多讨论。所以我想注重讲一下概念，并在概念的基础上讨论对研发和试点的导向，再谈参加研究的多个主体的角色，特别是进入试点和推广阶段的责任。如果设计和推行中间有风险，风险控制怎么做，还可有科研组织方面的选择。

　　图2 移动支付在中国的普及情况

　　我在“欧亚论坛”上给大家简单介绍了中国移动支付的进展情况。从这几张图看，在中国，移动支付人群占总人口的比重已经比较高了，2020年将近60%。移动支付占各种电子支付（也就是以往的大额小额支付体系，信用卡等所有的电子支付加在一起）的比重目前已经占到15%左右。再有，就是2019年移动支付占个人消费支出的比重超过了60%。这是给外国人一个初步的印象。

　　下面主要想讲讲数字人民币研发试点和未来发展的驱动因素和机遇。

　　图3 DC/EP的驱动因素和发展机遇

　　第一，驱动力主要来源于需求方，也就是消费群体希望通过不断提升支付系统，特别是零售支付系统的效率来降低成本，提升便利性，获得更好的服务。当然，技术的不断进步也提供了这种可能性。但技术更新以后也存在技术创新方竭力推销自己技术的情况，他们可能会说我这个技术可能对你非常有用等，但对顶层来说，还是要以需求为主。对此轮技术更新过程中出现的区块链技术，我们一直提醒需求方要有清醒的头脑：比如，区块链技术有去中心化的好处，但是去中心化是不是我们支付体系现代化要真正特别关注的或者有需求的内容呢？其实不见得，而且弄不好还带来不少弊端。再比如，也有一部分技术创新方说可以不依靠账户了，那是不是说账户是个不太好的东西呢？其实仔细想想，金融体系里的账户实际上是一个挺好的东西。再就是强调数字交易需要加密，我们回想一下，电子支付发展的最近二三十年，其实很多环节也都是加密的，只不过加密的具体环节不一样：有的是在访问账户期间加密，有的是在信息传输期间加密。区块链技术提供了记录的不可篡改性，这是一个很有用的技术，但也要明白，现有系统，特别是成熟银行的账户系统，实际被篡改的可能性非常小，发生的概率非常低。另外还要考虑交易出错时主动修改的可能性。因此，需要研究科技供给和应用需求两个方面，看看他们该如何碰撞，然后选择开发设计的思路和想法。

　　第二，就中国人来讲，过去出行要带很多东西，有些人还想出了“身手钥钱”的提示口诀，就是说出门要注意，一要带身份证，二要带手机，三要带家门钥匙，此外还要带钱。在手机作为移动互联网终端出现以后，大家就开始说未来出门带手机就行，身份证在手机里面，健康卡也在手机里面，可能车钥匙，门钥匙也会在手机里面，甚至手机还有其它很多功能，比如看看新闻，娱乐，有空时还可以做其它数据处理。所以，人们一定会希望手机能包含要随身携带的现金，信用卡，并希望将所有这些都能整合在一起。我觉得这是个很大的需求动机（随着科技进一步发展，以后也许还会出现更新，更方便的技术）。当然这种需求在不同国家，由于基础不一样，可能强烈程度也不一样。

　　第三，消费者支付有了新的办法以后，零售商店怎么办？他们能够接受这种支付方法吗？其实在移动支付之前，已有大量商铺都可以依靠互联网收单，在此基础上可以进一步发展互联网支付功能，同时商铺还可以选择不同的办法，比如可以选近场支付（NFC），也可以选用二维码，甚至可以采用手机碰手机的方式。最近，我看到DC/EP介绍说可以利用NFC实现手机碰一碰来进行支付，是一种P2P（点对点）支付。现在P2P这个名字容易被大家混淆，认为P2P就是互联网平台网贷，其实P2P指的是peer to peer（点对点），支付有时候也希望实现peer to peer。在这里我想说一下，实际上随着网络基础设施的完善，多数地方都会有互联网特别是无线网支撑，没有网络的时间或地区出现的概率应该是非常小的，但万一真正碰到了网络故障或没有网络的地方，我们可以采用一些什么样的方法呢？NFC基础上的P2P离线支付方式就是一种选择，当然它基本上是后备性的，就是万一没网时还有后备办法支付。

　　第四，要鼓励双层体系里的第二层商业机构，包括商业银行，手机运营商，支付平台之间开展合理的竞争，竞相提供服务，并进行创新。我个人理解，中央银行最好不要预先设定或者认定某种技术路线，因为技术在不断更新，在技术进展非常快的情况下，要想判断准各种技术孰优孰劣，也是很不容易的。实际上，国际上就此也有不少关于是否会金融脱媒的讨论，特别是金融脱媒会造成潜在的系统架构上的风险。此外，还有一种风险，就是要防止一些虚拟资产出现过度价格波动，投机现象和脱离实体经济。中国特别重视金融为实体经济服务，如果有一些金融交易是脱离实体经济的，大家往往对此就会打一个问号。

　　第五，要高度强调保护个人隐私，防止电信和支付欺诈。在中国，电信诈骗备受关注，通过手机以及其它电讯，网络方式的诈骗，确实在中国发生的比例比较高，各方面对此都非常不满意。

　　以上讲的就是支付系统发展的动机和动力。在这里我补充讲一下关于数字化。现在说的数字化应该指的是广义上的，因为银行业务，特别是银行账户信息及管理，在二三十年前就开始全面实现数字化了，都是通过计算机及数据库进行数字化处理，再后来通讯也全部实现数字化了。在这种情况下，银行业务在很大程度上是一种数据处理业务。因此，不管是说数字货币还是数据处理，数字化，应该是一种广义的数字化，但也有些人希望把它说得比较狭义。

　　下面讲一下双层体系。

　　中国在2015和2016年时提出关于支付体系和数字货币的设想时，就在国际上开始讲要保持双层体系，那时候还不太流行，现在很多人都在用双层体系这一提法了。所谓双层体系，中央银行在第一层，第二层可以有商业银行，电信运营商和第三方支付网络平台公司，目前中国已经开始运行的有工，农，中，建四家大银行，有中国移动，中国电信，中国联通，有蚂蚁和腾讯。

　　图4 DC/EP双层运营体系

　　事实上，第二层机构的动力很足，他们知道在这方面会有很大的发展机会，特别是在获得客户和业务方面。但他们也应该承担比较大的责任。第一，他们要有适当的资本，以便减少风险。经历过的人都知道，支付体系有时也会出现风险，而且有可能来的很猛烈。第二，他们需要了解自己的客户（KYC），成为反洗钱的主体。第三，他们在保护客户隐私方面也有非常大的责任。如果在这方面出了问题产生诉讼，那被诉方会是这些第二层机构。此外，他们在技术方面需要做较大的投入，包括设备投入，运行保养等等。当然，这期间会有讨价还价，第二层机构希望好处多获得一些，责任少承担一些。央行作为第一层，也会告诉他们，你们必须承担这些责任，少不了。

　　在中国这样的大国，容量这么大，第二层的不同机构可以设计多个方案，做多方案并行的开发和试点。当然，这是设想，真正做起来也不见得会有很多种方案，因为有一些机构经过磨合，认识比较接近，会出现联合，有一些不同方案最后可能合并。但总体来讲，这是可以容纳多个方案的双层体系架构。需要指出的是，多方案也有缺点，可能在互通性上会有一些障碍，因此可能需要协调，或者需要统一接口。

　　总之，我们可以看出中国发展双层运行体系的重要考虑之一是非常强调零售支付系统的现代化。这也反映了需求导向，而不是说专门为了推销某一种技术及其特长。之所以重视零售系统，是因为零售系统提供整个支付体系的底层服务，如果这个基础打得不好，其他方面的应用在上层会晃晃悠悠，会站不稳。当然人们可能有很多疑问，如双层体系中第一层和第二层的关系，有的人认为是一种批发与零售的关系，后面我们会讲到，这不是简单的批发和零售之间的关系。这里面还涉及到对现行技术体系的评估。

　　下面讲为何以及如何在推动数字人民币中采取动态的，竞争性的，多方案的双层经营体系。

　　图5 DC/EP是动态，竞争性，多方案的双层运营体系

　　首先是竞争性，多方案研发。其中一个疑问是，中央银行是否有能力判断并选择最优技术路线。技术现在看起来是五花八门的，各自都会游说，说自己的技术最有用，我们也在银行电子化的整个过程中反复遇到这种情况。当然，这也取决于不同的人，不同的人可能有不同的倾向，但是作为一个机构来讲，中央银行选择一种最优技术和最优发展路线不太容易，风险也比较大，万一选错了怎么办？而中国有14亿人口，市场非常大，可以容纳或实行多种技术方案。但不是没有门槛，每种技术方案必须得拿出足够的道理，对优缺点都进行了陈述。

　　需要指出的是，小的国家比较容易创新，进行试点。如果试点最后发现有问题，或者说发现并非最优方案，要切换也相对容易。但这对于一个大国来讲就非常难，时间也会拖得非常长，期间就会有各种风险出现。这从过去纸币更新的经历中就可以看到。欧洲有些小的国家，纸币要更新换代，如从纸币更换到塑料钞，整个过程可能一年左右就切换完成。比如说头3个月是新老货币并行；接下来3个月是所有零售商店不接受老货币，只能用新货币，但是老货币可以到银行网点兑换成新货币；再后面的6个月，想去商业银行网点兑换成新货币也不行了，只能去找中央银行换；再往后，除非有什么特别安排，否则老货币只能作为收藏品了。所以说，小的国家一年就能完成货币的更新换代。但对中国来说，我们过去由第三代人民币切换到第四代人民币，以及将第四代人民币切换到第五代，每次切换都用了十年左右，然后还有很多遗留的问题。大国在这方面很不容易，但是好处是能够容纳多方案并行。

　　其次是关于系统的动态演进。大家知道，金融科技的发展迅速，支付行业必须与之相适应并不断演进。我个人曾经很喜欢移动电话的4G系统，因为在3G时还有CDMA和GSM两种不同的技术选择，第四代时就出现了一个词叫LTE，就是长期演进系统，这个系统允许技术不断演进而不是废止性换代。不过可惜的是4G虽然这么说，但干了多少年后还是出了5G。在支付系统中，我们希望建立这样一个框架，既可以容纳不同的方案，同时又是个动态演进系统。当代技术发展确实非常快，在使用过程中要以用户为中心来不断评估新技术，同时也要反对垄断，垄断有时候对下一步的新技术路线会形成阻碍。在此过程中，区块链和分布式记账系统（DLT）一直是其中的可选方案之一，目前来讲还在研发中，还在不断地解决技术上的问题，特别是在处理能力（每秒处理多少笔交易）等问题上尚存在不足。作为零售支付系统的应用来讲，目前它还占不了主流。

　　最后是央行的角色。央行最主要的任务之一是维护数字人民币的币值稳定。办法有很多种，比如说，可能对第二层机构提出资本要求，也可能是提出要有发行准备，还可能有其它手段。理论上说，在双层体系下，央行自己的研发重点可能不在数字货币产品本身上（当然他有基础，所以内部也有很多人有积极性做这方面的研发，这未尝不可），央行应该更加注重建设可靠的结算与清算等基础设施，这些基础设施不仅涉及到零售支付系统，还涉及到更广泛的整个经济中的支付基础设施，以及金融市场的基础设施。所以，去年有人整理过一本书，是我有关讲座的汇编，书名是《金融基础设施，科技创新与政策响应》，当中列举的基础设施范围还是很广的。

　　此外，在不同的支付产品之间，央行可以做一些工作来促进它们之间的互联互通。比如，如果不同的支付产品使用的标准或者参数不一致，央行可以争取通过协调使其能够一致，实现更好的通用性，对市场和消费者都更加有利。不过，各种产品有时候在不同阶段不可能100%协调好之间的互操作性，会出现差异，但是如果这种差异是阶段性的，也是可以容忍的。

　　此外，央行要在动态演变系统中准备好应急和替代方案，所以说，如果央行自己也研究出了一种数字货币，而且觉得也可以在零售中运用得很好的话，我觉得它也可以起到一个作用，就是成为应急和替代方案。因为在市场上有可能有的技术方案会失误，有些系统会宕机，有的系统运行中出毛病，事先想不到，这时就需要有替代品赶快跟上。此外，既然未来的技术可能是动态演进的，那么在演进过程中有时会发生升级，这个过程有时候很复杂，有些系统一升级就死掉了。所以切换的时候也需要有替代品和应急方案。因此，对央行的角色应进行很好的设计，把双层系统各方的积极性和各家长处都发挥好。

　　在这里，我讲一下现在DC/EP的主要技术方案。一是以账户为基础的电子钱包，在商户那里使用的是二维码（二维码也在不断地升级换代，出现标准化，在提高防伪方面出现动态二维码等），但要认识到，二维码本身的技术含量不算高，所以有人说二维码迟早会退出舞台，而且可能不会等太久，不过当前它还是一个普遍应用的技术。另一个是NFC（近场接触），有ApplePay，SamsungPay，HuaweiPay，这些也是很有潜力的技术工具。此外，银行卡机构现在把银行卡也做进了手机中（虽然还保留有塑料卡）。这样手机既可以通过APP选用云闪付，也可以选用ApplePay，SamsungPay，HuaweiPay这样NFC支付，还可以选用二维码扫码或其它形式来实现支付。此外，也还有一些商户机构考虑预付卡，比如香港的八达通，这是一个基于IC卡的产品，很好用，在香港推广应用也很成功。所以说，即便未来移动终端---手机是出行携带的主流产品，也不妨碍可能还有一部分预付卡之类的其它支付工具（当然也可想办法把预付卡做到手机中）。

　　DC/EP的开发思路和目前较流行的CBDC不完全一样，它不是CBDC概念体系里的一个分支。主要有这么几点：

　　图6 DC/EP中的数字人民币与CBDC的不同

　　首先要指出的是，第二层机构实际上拥有数字人民币的所有权以及可支付的保证，同时他也拥有这个系统，技术和设备。我们反复在国际上讲，这个思路一定程度上是研究了香港三家发钞行的情况。现在香港金管局委托三家银行发钞（在上世纪90年代中期中银香港加入之前，是汇丰，渣打两家发钞），发钞行每发7.8元港币，就要交给金管局1美元的发行准备，同时金管局向其发出负债证明书，在当时来讲就是100%的备付证明。从资产负债表上来看，各家发出的钞票是他们资产负债表中的负债，资产方是负债证明书；而金管局的负债方是发出的负债证明书。从资产负债表来讲，这与典型的CBDC所设想的货币所有权和负债责任都归央行，是有所不同的。

　　第二，央行可通过多种手段来确保数字人民币的币值稳定。银行为了支持币值稳定，不搞成比特币那样价格大波动，可能会有不同的方法。方法之一是发行现钞要有100%的准备金，可以像香港的做法，出具负债证明书。当然，央行也可以选择别的办法，比如出具一封安慰函行不行？这不是不可以，只是支持的程度是不一样的。普通老百姓很容易理解100%的备付准备，认为这样就安全了，但实际上货币体系没那么简单，因为100%的备付准备只针对现钞，在中国来讲就是M0，其他的准现金类都不在里面，更不用说M1，M2了。所以说双层体系的具体构成可以是不完全一样的，中央银行承担稳定币值的方法，工具和支持程度可以有所不同。

　　第三，央行和第二层商业机构间不必然是简单的批发-零售关系。有人设想央行只搞批发，第二层机构搞零售，两层之间的关系构成传统的，简单的批发零售关系。我认为这种理解过于简单化，没有必要为了概念上的清晰或为了防止脱媒而预先给出一种限定。

　　此外，如前面所讲的，在双层营运体系中，KYC，反洗钱，保护用户数据隐私等合规性责任都在第二层机构。央行为了更好地监测这种合规性和保持系统稳定性，也为了落实反洗钱等措施，应该掌握所需要的第二层交易信息和数据，但这只是备查性质，央行本身并没有直接的商业利益。

　　在讨论过程中，我一个同事形象地给我提出一个看法：商业银行发行数字货币，好像是发了个信封，不同银行设计的信封可能不一样，对信封的处理手段和防伪等各方面可以有所不同，但本质上信封里装的都是央行的货币。这个比喻很有意思。但我理解也可以有不同的安排，这个信封里装的可以是央行货币，也可以是央行的备付证明书，也可以是央行的安慰函，其保证程度是不一样的（如果保证程度低一点，还可能对银行提出资本充足率，流动性等高要求；这些监管方面的要求如果够高的话，出问题的可能性是很小的）。当然，这个信封里也可以放他自己设计的支付产品。总之，各种方法都要保持货币的稳定性和有效性，第一责任人可以放在第二层机构。

　　我们观察中国现在试行的DC/EP里的双层体系等一系列概念的形成，定义和具体内容，是在数年的研发，与市场碰撞中磨合而来的。为什么要说这个事呢？因为国际上也在经历类似的过程，从数字货币概念的讨论进程看，国际金融组织或者央行界正逐步形成主流概念。早期注重的主要是关于比特币的讨论，中央银行比较集中的意见认为这是不稳定币或根本不是货币，所以随后就出现了稳定币的概念；再往下出现了Libra，它是私人加密货币，因为担心会有意想不到的诸多问题，所以大家说不要私人数字货币，要央行的数字货币，故而在DC（数字货币）前面加了CB（央行），变成CBDC；接着又有人说CBDC可能造成金融脱媒，可能有事先不容易完全想象到的风险，所以开始拥戴双层体系的CBDC。

　　针对这些问题的讨论在中国起步是比较早的，有些概念已提前研究过了，所以形成了自己的看法。在很多人正在迷恋比特币的时候，人民银行体会到这不符合支付系统的需求，随后在2017年禁止了ICO和比特币的国内交易，银行体系也不接受比特币支付。再有，当有人设计央行和第二层机构之间的批发-零售关系的时候，人民银行开始考虑的是一种基础设施与商业服务式的相互关系。

　　下面谈谈关于数据的隐私保护和可控匿名。

　　图7 数据隐私保护和可控匿名

　　我们说，零售交易要保护隐私，要有匿名性，但并不是100%。还是要有权威机构，特别是反洗钱，反毒品等机构能够掌握相关数据，但他们也要最大限度地保护客户隐私。因此，我个人也一直主张要探寻一个平衡点，这大约就是数字货币研究所要搞的“可控匿名”。要充分地研究和吸收欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）的一些规则，央行应推动在技术上给予保证。但在中国有一个现象，前一段时间大数据交易所盛行时，有很多的个人隐私数据实际上都已被泄露出去了，甚至被买卖了，而且很多客户还不知道自己的数据已被泄露和买卖了。需要提醒大家，凡是泄露出去的东西，数据持有机构该抹掉的一定要抹掉，用户该更换密码就更换密码，该更换账户的就更换账户，但事实上这过程非常复杂，耗时，而且结果不见得有保证。所以在这种情况下，还是需要有一些别的手段来保障安全性，诸如要安排不同层次的账户和不同的限额管理，消费者对自己不同用途的账户可自行进行限额管理，从而保证用户的资金和数据安全。当然，这些做法可能会让有些人觉得太复杂，也不太方便，但目前已经有大量隐私数据非法流入市场，需要有所应对。

　　再谈谈区块链和DLT。

　　刚才已经提高，作为一种可能的技术系统，目前大家正在加紧研发，而且金融体系中也正在其它非支付业务领域试行应用区块链和DLT技术，也取得了不错的进展。在支付领域内，由于交易吞吐量巨大，目前在零售支付体系中DLT技术还不能够起核心作用，但可以等待技术的发展。

　　图8 区块链与分布式账本技术

　　还有一个问题是，在支付领域，偶尔会发生错误，而且出错时需要纠正和更改。比如信用卡，发生支付错误后还可以更改，不仅仅是把原来那笔冲销，把多收的钱退回（charge back），而且原来那笔交易记录也必须更改或抹掉，否则那些信息可能会被误用，包括进入征信系统等。多数人并不知道这背后是如此操作的。目前区块链强调的所谓不可篡改性，恰恰和这种操作需求存在矛盾。

　　最后说一下跨境支付。

　　图9 数字人民币与跨境支付

　　去年夏天，Libra出台并提出把跨境汇款当作主要应用目标，我周围同事的主要意见是不要着急马上做此事，要防止出现类似于美元化的问题，并由此产生很多不信任和怀疑。另一个判断是，跨境汇款真正的难度往往不在技术系统方面，可能在于涉及到兑换，汇入汇出管理方面以及兑换时的汇率风险等问题。比如在美国的墨西哥劳工，假设用Libra汇款很方便，他们就把Libra汇回家了。但汇回的是Libra，如果Libra不能在当地零售市场中很方便使用的话，还是要换成墨西哥比索。所以还是必然要更注重零售系统的应用，把跨境汇款作为应用的侧重点是有问题的。起初Libra是以货币篮子为后援的，后来Libra2.0改为以美元为后援，大家知道发展中国家实际上担心自己本国出现美元化或者类似的问题。所以事情不是那么简单，障碍往往不是在于技术系统。此外，国际上都关心反洗钱，反恐融资和毒品交易的情况，中国还要加上一个关切，就是赌博交易问题。因此，如果要搞跨境交易，以零售支付为基础，还是要尊重各国的政策和法律规定，尊重各个国家货币主权，自身汇率制度和有关兑换和汇款规定。

　　现在的技术可以使许多技术问题在支付瞬间得以解决，在很大程度上可以便捷实现，这跟以前的技术处理办法很不一样，比如在支付环节中不管用不用区块链都可能有智能合约，或者嵌入支付条件。在此情况下，中国和其他东亚国家，特别是东盟，可以稳步向前推进跨境支付，因为各国条件差异比较大，政策法规环境差异也比较大，发展水平也不同。这需要各国在国内零售支付系统坚实发展的基础上，然后先重点解决跨境旅游等经常项目支付，同时尊重有些国家防止美元化的需要。当然，在此过程可能会伴随人民币国际化，但不应强推，更要避免被说成是人民币化。央行还是要把精力放在跨境支付清算环节的合作上。

　　本文为作者2020年11月27日在北大“数字金融创新及其启示：中国及国际经验”研讨会的发言