王雍君：全面升级中期财政规划以系统改善公共治理

　　【财新网】（专栏作家 王雍君）

一，引言

　　继[2015]国发3号文（《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》）颁布实施5年后，“十四五”规划建议再次承诺“加强中期财政规划管理”。考虑到目前许多省以下地方政府和部门尚未编制MTFP（中期财政规划），也考虑到实际效果仍有很大提升空间，还考虑到许多认知偏误，有必要就MTFP的正本清源和全面升级进行深度讨论，在此基础上提出新的改革思路和更好的改革议程。

　　MTFP在概念上非常简单：在未来3-5年的“中期”内，对公共支出如何促进财政成果和治理目标进行筹划。“规划”的基本含义是“筹划”而非预测，也就是筹划支出增值。

　　如果不能实现增值，公共支出将价值无多。公共支出由纳税人买单，公共部门以其追求财政成果与治理目标。本质上，这与私人花钱类似：如果钱不能被转换为更多的钱（通过投资理财），健康，知识，休闲或其他“比钱更重要”的目标（比如济贫），那么，“钱只是钱”。

　　预测是在假设条件下的估计数，包括经济预测和财政预测。准确预测非常重要，但支出增值的关键在于筹划。当前实践偏重预测，轻视筹划的倾向相当明显，而且很少伴随制度规则和程序上的必要变化，以至MTFP的巨大潜能很难被激发出来。

　　对MTFP的认知偏差和认知瑕疵也并不鲜见，包括把MTFP混同于“中期预算”。世界上从未有过所谓的“中期预算”，未来也不太可能。世界上有的只是年度预算：立法机关每年都批准未来一个预算年度的预算。如果不解决基础性的认知问题，很难设想MTFP能步入正轨，更不用说取得实质成果和成功。

　　认知问题也涉及MTFP在治理上的特殊重要性。可以不夸张地说，中国举国体制的优势能否彰显和得到充分发挥，关键在于能否精心设计与实施MTFP以系统消除年度预算体制的脆弱性，并作为其强有力的“支撑者角色”发挥作用。此角色意味着MTFP并非年度预算的平行工具，因而不能取代或削弱年度预算的主导作用。预算准备，审查，执行和评审阶段的脆弱性很常见，负面后果集中反映为损害支出增值——公共支出对财政成果和发展目标做出贡献的能力。

　　中国是世界上首屈一指的支出大国。目前四本预算的公共支出总额（剔除少量重复计算）超过GDP的40%。在收入增速放缓，支出刚性巨大的当前背景下，如何通过改进公共治理以确保各级政府，部门和机构“以更少做更多”，比过去更重要也更紧迫。

　　在“发展是硬道理”的当代发展观下，公共预算的原则性任务就是超越金钱本身的价值——实现支出增值，涉及理想财政成果的三个层级：总额财政纪律，与发展目标的“稳定”相连；第二层级的配置有效性，与发展目标的“增长和平等”相连；第三层级的公共服务效率，与发展目标的“增长”相连。

　　三个层级分别对应预算的三级结构：（1）宏观预算，目标是总额财政纪律；（2）配置预算，目标是支出配置的有效性；（3）运营预算，目标是支出使用的投入-产出效率。每个目标都联结发展目标。

　　预算的三级结构“框定”了MTFP的三级结构：（1）筹划财政总额，当支出，收入，赤字/盈余和债务同时受到“硬约束”时，财政纪律即被实现——焦点是有效的支出总额控制；（2）筹划支出配置，当支出结构充分反映国家战略重点和政府政策优先性时，配置有效性即被实现；（3）筹划支出使用，当部门和机构以合理成本交付更多更好的公共服务时，投入-产出效率（运营效率）即被实现。多数国家的中期指未来5年，但中国目前只有3年。为与国民经济与社会发展规划期一致，把MTFP扩展为5年是适当的和必要的。

　　许多国家的MTFP实践早于中国，国际上一般称之为中期支出框架（MTEF），表明筹划的是作为年度预算准备（编制）合理起点的宏观经济与政策框架，而非详细的，各部门间资金分配的法定方案。普遍认为，MTFP具有改进预算准备乃至整个预算过程，进而促进公共预算与财务管理所有关键目标的潜力。

　　各国采纳MTFP特定目的各不相同，但共同目的都是作为支持年度预算体制运作的基本方法，并且都以系统改进预算编制作为起点。毕竟，良好的预算编制才是取得成功的关键。当代发展文献把经法定程序审批的，作为法律文件执行的预算报告，确认为政府唯一最重要的政策文件。在被有效实施的情况下，年度预算将作为公共治理的核心工具发挥作用。

　　但三个前提条件须被满足——中期展望意识，程序协调意识和预算整合意识。MTFP正是通过扮演条件导入者角色，发挥支持年度预算体制正常运转的关键性作用，从而促进支出增值并体现自身的存在价值。

　　首先是中期展望意识导入预算过程，以此作为在预算-政策间建立直接联结的第一步。由于日程表限制和其他原因，年度预算通常不得不在紧迫的时间压力下准备，审查和执行，以至很难约束与引导机构和官员关注中期问题：照此下去，政策目标和财政可持续性将会如何？

　　在预算-政策间建立直接联结的特殊重要性，根植于一个简单的事实：政治和政策方向的正确性必须在预算过程中得到确保。由于各种原因，实践中两者间往往脱节，或者至少缺失有机的紧密联结，以至预算过程往往由收入驱动而非政策驱动，某些重要的政策目标因而沦为牺牲品。许多城市地下管网年久失修，超负荷运转，以及随处可见的“分散财力办小事”，即为明证。

　　第二个条件是程序性协调，主要涉及制定计划，编制预算和支出管理。在高度分化的“分管体制”下，三类程序各不相同，并且被分别指派给计划部门，财政部门和支出部门，由不同的人或团队负责，采用不同的方法编制，动机也各不相同，并且很少有人理解三者间的互补关系和保持其作用一致的特殊重要性。因此，在缺失协调或协调不充分的情况下，问题就出现了，最明显的是支离破碎的预算准备，审查，执行和评估。

　　第三个条件是预算整合，旨在确保技术健全性，涵盖：（1）功能整合，即把计划，政策和支出管理（主要涉及承诺，核实和付款）功能整合到预算中；（2）支出整合，即把资本支出和经常支出及其融资作为一个整体加以设计，避免人为高估，低估和消除不确定性。

　　正如合理的预算制定一样，合理的公共投资计划制定需要对支出构成有详尽了解，尤其应深究“投资”中究竟包括什么和不包括什么支出，以及相应资金来源的确定性。从计划经济时代开始，中国就是个“计划”大国，而以国民经济与社会发展规划（本质为计划）最为重要。各类计划都涉及以资本支出为核心的公共投资计划，旨在得到“想要的新资产”，促进增长与就业以及扩展公共服务。就现状而言，培育把计划与预算结合起来的治理体制，依然为十分复杂棘手的挑战。

　　预算与计划的脱节在实践中很常见，通常表现为计划的范围远大于预算的范围，以及预算准备很少顾及计划。究其主要原因有三：计划不周，不具体，以至不足以为预算制定提供指导；预算准备程序过于匆忙并受制于各种短期压力，以至没有足够时间去考虑实现计划所要求的资金投入；计划制定者对决策高层的影响可能相对较小，因为预算是有权威性的法律文件，而计划通常并无法律效力。

　　综上所述，公共治理改革的核心命题，可鉴别为坚持年度预算和分管体制前提下的某种机制设计——全面升级中期财政规划，用以解决预算过程的展望失灵，协调失灵和随而来的整合失灵。公共经济学，公共管理和公共财政学虽为时下的显学，却极少将其呈现出来，尽管其深远的负面影响远超想象。

　　时至今日，“只要做出政策决定并保证投入就能解决问题”的天真想法，依然相当盛行；“花好钱的能力比钱本身重要得多”的治理观，依然未能牢固扎根。

　　在正本清源的基础上全面升级MTFP，可望作为扭转局面的最优方法：在坚持年度预算和分管体制下的最优方法。

　　年度预算体制必须坚持，源于其作为现代民主治理不可动摇的基石；年度预算必须完善，源于其易招致上述三类失灵的特征与后果。分管体制必须坚持，源于其对职责分工（问责）必不可少；分管体制必须完善，同样源于其易招致上述三类失灵的特征与后果。

　　在此前提下，采纳基线筹划程序全面升级MTFP既是可能的，也是必需的。

二，集中性基线筹划程序

　　逻辑正确的MTFP定义如下：一个将中期概算与政府现行政策联结起来的约束性程序，该程序要求以基线筹划（baseline projections）分离和评估现行政策与新政策提议的未来成本，同时要求预算申请者以财政成果为基础证明其支出合理性。

　　据此，MTFP涵盖三项主要内容：当前支出水平，未来提供相同服务（比如相同的师生比）需要的额外支出，以及如果服务水平和质量发生变化所需要的额外支出。

　　前两项被称为支出基线——继续现行政策的支出水平，也就是“非政策变化”引起的支出变化，涉及预算执行进度，管理效率和参数（如价格）等。最后一项被称为线上支出——纯粹的政策变化引起的支出水平，包括推出新政策和调整现行政策（比如削减问题项目）引起的支出变化。

　　MTFP的重点是支出基线和线上支出的筹划。财政部门需要实时集中掌握各部门自下而上汇总而来的支出基线，同时依据对可得财力的集中预测从严掌控线上支出，在此基础上建立支出限额，并采纳自上而下方法启动的预算准备程序，在预算准备的早期阶段（按《预算法实施条例》应在6月初）公布并下达给各支出部门，各部门在支出限额的“硬约束”下准备来年的预算申请。目前“两上两下”的部门预算编制程序明显与此不符，作为起点的“一上”程序招致过度讨价还价和其他种种问题，但常被漏看和忽视。

　　采纳上述集中化基线筹划程序的说明性例子如下表1所示。这是基于单一功能分类（如教育与医疗）或部门分类（如教育部和卫健委）的总额筹划，属于最简单的中期财政规划，“预测”色彩很浓，但只要采纳基线筹划，也能约束和引导预算申请者关注支出控制，从而强化财政纪律。一般地讲，发展中国家应把强化财政纪律作为改革其公共支出管理（PEM）的首要目标，部分源于其特殊重要性——尤其攸关宏观经济稳定，部分源于其特殊困难——忽视或损害财政纪律的作为（如热衷举债）几乎无处不在。

　　表1把2021年作为基年，筹划未来4年“受约束的”财政收支，赤字和债务水平，这意味着每个变量都并非“预测数”，而是基于“磨合”得到的，满足总额财政纪律（“纪律”即“约束”）的财政总额。其中，2021年的当前支出为预计数——因为财政年度尚未结束。

　　“磨合”是至关重要且技巧性很强的工作，通常需要借助计量模型，聚焦“需要花多少钱”和“可花多少钱”之间的反复权衡与再平衡。前者基于支出需求预测，由各部门自下而上地核算单项政策的中期成本并由财政部门汇总；后者关注预算上对多少政策具有承受能力，要求基于可信与可靠的收入预测，由财政部门负责组织实施。

　　磨合旨在为财政部门建立预算限额奠定基础。最重要的是支出限额，但也包括收入限额和债务限额。建立，公布和下达预算限额应在每年6月初完成。

　　线上支出的直接决定权在财政部门——最终决定权在立法机关的投票表决。特别重要的是：如果基于组织/部门分类进行筹划，则下一个预算年度（2022年）的线上支出不应在MTFP中列示。

　　此举旨在向预算申请者发出明确信号，即在财政部门下达来年支出限额之前，支出部门的支出上限就是支出基线；除非有令人信服的理由表明确实需要增加支出限额，并经适当程序批准。这有助于打消支出部门“多要钱”的心态，转向优先考虑压缩支出以满足新增支出需求的心态。

　　由此可知，诉诸基线筹划程序进行的“磨合”过程，实际上就是在预算-政策间建立联结的过程。基数法并无此效，相反，它诱使预算申请者为捍卫“基数”而竞争资源，而置政策目标和财政可承受性于不顾。

　　早在数十年前，发达国家和许多发展中国家即普遍放弃了陈旧落伍的基数法，转而采用基线筹划法制定预算以及进行预算预测。基数法根植于“保既得利益”的惯性思维，试图回避预算过程的利益冲突，却以招致预算配置僵化和损害支出增值为代价，法定支出使情形雪上加霜。

　　配置僵化正是组织和治理的天敌。所谓良治，无非就是因应内外环境快速变化增强应变能力和修复（脆弱性）能力，抓住发展的机遇，这就要求打破配置僵化，以足够力度保持重新配置资源的灵活性。

　　多年来，许多以零基预算解决配置僵化的尝试效果不佳。采纳基线筹划程序才是最佳应对之道，但它对改进治理的巨大潜能至今仍被普遍漏看和低看。

　　基线筹划程序对解决协调失灵也很重要。在采纳基于经济分类的基线筹划时，程序性协调也将被自然牵引而出，因为资本支出，经常支出及其众多次级成分被许多部门和机构“分管”，甚至相应的资金来源和支付渠道也是如此。因此，基于经济分类的基线筹划——把资本支出，经常支出及其融资“筹划”为一个整体的预算，客观上要求各个相关部门与机构在预算过程各阶段“准时到场”，这个过程本质上就是程序性协调的过程。

　　基于其他分类的基线筹划，包括基于现行部门预算“基本”和“项目”分类的支出筹划，并无此效。“基本”表达的是属性（可类比于人的“温和”），“项目”表达的是预算编制单元或实体（可类比于人本身），两者在逻辑上并无对应关系，因而典型地属于不良分类。

　　表2呈现的说明性例子同样适用财政收入，赤字和债务筹划。

　　与表1一样，表2中的X表示“未知”——直到财政部门颁布来年预算编制适应的支出限额之前，旨在作为促进财政纪律的机制。如此“滚动”下去，支出部门每年面对的来年支出限额，总是止于支出基线设定的容许值——除非有充分理由且经适当程序批准才允许突破。这种设计旨在形成集中性预算程序：由财政部门集中控制两类支出限额—基线限额和线上限额，以及两类限额在部门间分配，特别是线上支出限额的控制与分配。

　　良好的基线筹划需要结合功能分类和经济分类。与功能分类不同，基于经济分类的筹划具有普适性——适合所有部门，也适合所有政策目标，无论部门政策还是财政政策。基于经济分类的筹划还把对融资适配的筹划结合在一起，比如以债务融资匹配部分资本支出，以税收融资匹配经常支出。

　　此外，基于经济分类的支出筹划具有这样的潜能，即不仅约束和引导各部门详细了解支出构成，还约束各部门把各个支出成分及其融资来源“凑齐”，包括提前概算新增投资项目所需配套资金（经常支出），涉及工资，差旅，会议，租赁和利息等诸多来源。如前所述，此过程即考虑程序性协调的过程。

　　此外，基于经济分类的支出构成筹划还是最易迅速发现和问题所在的方法，比如项目工期延长可能源于资金没有到位或拖欠（工资等），社区诊所的服务质量不佳可能源于医护人员的工资偏低。这些发现意味着可准确锁定消除短板的方法，对促进程序性协调也很重要。

　　全面升级MTFP因而要求采用“功能‘套’经济”进行基线筹划，比如教育（功能）‘套’资本/经常支出（经济分类），无论政府还是部门层面的MTFP。

　　若把预算编制单元从目前被人为割裂的“项目”和“基本”统筹为“规划”（programs），形成某种适宜的规划预算（program budgeting）体制，效果将成倍放大。

　　在规划预算体制下，基线筹划基于“功能‘套’规划，规划‘套’经济”的分类，比如教育（功能）-实验室建设（规划）-资本/经常支出（经济）。在大数据时代，真正重要的不是海量数据，而是被精心结构化的少量数据。结构化程度越高，数据被转换为决策有用性信息的价值越大。

　　结构化程度取决于如何组织和呈现信息——两者都取决于如何分类。不良分类不可能带来良好管理，事实上不可避免地会带来种种混乱，损害追求正确目标的努力和能力。分类不良在公共财政领域很普遍，“四本预算”，财政赤字口径和部门预算框架尤其明显，负面后果良多，但常被忽视。

三，基于“功能套经济”筹划支出配置

　　财政总额筹划的目标是财政纪律，关注各个财政总量“受到约束”，主要通过预算限额实施，焦点是有效的支出控制——控制在一并满足政策目标与财政持续性的水平上，着眼于为经济社会的稳定发展，创造中长期的财政可持续性。如果某级政府丧失清偿到期债务本息的能力，即被视为财政上不可持续。

　　相比之下，配置筹划旨在筹划“力度足够”的支出结构调整，目标是配置有效性，焦点是兼容配置效率和配置公平的支出重点与优先性排序。理论上，支出配置应基于社会偏好，实务上通常转换为立法机关对支出结构的全面且严格审查，以确保充分反映国家战略重点与政府政策优先性，前提是对支出配置的精心筹划。

　　精心筹划要求采纳“功能套经济”的基线筹划程序，表3是说明性例子。

　　鉴于攸关“集中财力办大事”，也鉴于打破根深蒂固的配置僵化非常困难，支出配置筹划堪称MTFP意义最为深远，也最具挑战性的工作，要求负责和参与“顶层设计”的核心部门基于国家战略优先性和政府政策重点，确认如何对当前的支出结构做出“力度足够”的中期调整，调整的方向（减增变化）和支出类型，以及被压缩的支出如何转移给社会优先级更高的政策领域。只有采纳“功能套经济”的分类筹划框架，才能引导如此作为并呈现最有价值的信息。

　　表3显示表明，未来4年公共支出的“重中之重”由教育转向公共卫生领域，后者的增幅显著地高于前者；教育支出的内部结构也有较大幅度的调整，其中，资本支出/经常支出比由2021年的35/45=1：1，降至2022年的40/60=2：3，同期资本支出的基线/线上比由25/15=5：3提至30/10=3：1，经常支出的基线/线上比由30/10=3：1降至40/20=2：1。重要的是：数据并非纸面作业的产物，而是因应环境变化做战略调整的结果。然而，战略性筹划目前很少。

　　表3并未呈现关键细节，即资本支出和经常支出内部成分的筹划，特别是经常支出内部的人事支出与非人事支出，资本支出内部的在建项目和新增项目支出，以及现有设施（如城市地下管网）的维护运营与新增投资支出，新增投资和与其配套的经常支出。

　　这些次级成分在实践中极具重要性，缺失筹划的负面后果典型地包括“重建设，轻维护”，随之而来的盲目（重复）投资，过度举债，工期延长，成本超支和过于频繁的预算调整，腐败和寻租的风险，以及削弱对投资决策质量和管理效率的关注。最糟糕的是：由于没有经常性支出的支持，整个系统（地下管网等）可能迅速停止运转；“够”糟糕的是：丧失最佳维护时机不仅减损服务潜能和招致运营不充分，而且使滞后的维护成本变得十分高昂。

　　配置筹划的技术性困难源于缺失客观而明确的配置标准，以至资产配置和支出配置主要基于直觉判断，或者干脆简单地“复制”当前的支出结构简单，或者只做轻微的边际调整。以此言之，全面升级应聚焦积极地寻找优先级更高的支出用途，对消除“问题项目”和资金释放给予更多重视，例子包括：加剧环境污染和过度分散财力的补贴，不满足标准成本效益分析测试的投资项目。

　　配置筹划的精髓在于确保把稀缺资金优先划拨给社会回报率更高的用途，包括把低回报率用途上的资金释放给高回报率用途。社会回报率的差异主要因资本支出和经常支出（及其内部成分）而异。

　　实践中由来已久且积重难返的主要问题有两类：在为资本投资划拨资金时，（1）忽视大范围的，跨部门的支出优先性排序，附带后果是劣币驱逐良币和分散财力办小事；（2）现有设施或系统的经常支出资金不足，而新增（包括在建）投资项目必需的大量经常性支出未加考虑，两类项目都面临很高的资金不确定性前景，此症状常被描述为“重建设，轻维护”。

　　基线筹划程序的两个逻辑使其非常有助于解决这两类配置问题。（1）优先为基线支出划拨资金，体现“近忧更优先”的逻辑；（2）除非现有设施或系统的价值无多因而需要削减其支出，或者一并伴随有富余资金，才划拨给线上支出——“铺新摊子”的投资项目，体现“远虑更重要”的逻辑。

　　在配合以其他辅助性机制时，基线筹划的配置优势将被强化。技术性机制主要包括成本效益分析，最低费用选择法和缺口测试——测试投资计划的支出和资金缺口。这些方法有助于择优和淘汰掉某些“劣币”项目，但总体上仍倾向于花钱多的大项目，牺牲花钱较少却更有效的解决方案，尤其在重投资规模轻投资效率的体制环境中。

　　因此，结合运用4个辅助性机制很重要：（1）禁止动工，即每个项目在弄清其全部成本和确定融资来源之前不能动工；（2）投资限额，即投资上限由经常支出目标增长额决定；（3）重点优先，即资金总额不足以保证每个项目最低支出需求时，优先保证重点项目；（4）支出分析，机构对支出经济构成的全面分析作为预算执行情况分析的固定组成部分。

　　支持全面升级配置筹划的支出分析涵盖四个步骤：（1）主要的支出部门列示其“分管”的资本投资项目计划清单，分析“预算覆盖率=预算的项目投资/计划的项目投资”，以确认预算范围与计划范围的偏差；（2）对计划项目进行择优排序并汇总投资总额，据此决定削减或调整计划项目以使其适应预算承受力，这将释放出大量可转移至更高优先级用途的资金；（3）评估主要项目的经常/资本支出比，以确认现有好项目（设施或系统）和新增项目经常支出需求与相应资金缺口；（4）主要部门对少量的重大资本密集型项目作严格的经济评估，帮助剔除明显的错误或纰漏，并积极探索及时正确地跟踪支出的各种方法，以此作为PEM改革的起点。

　　以上所有辅助机制“现有-新增”的资金划拨框架，根植于经常预算与资本预算互补性很强的客观现实，并且十分契合基线筹划的上述逻辑——近忧更优先，远虑更重要。互补性源于一个简单事实：与经常支出决策不同，资本支出决策会招致（配套性）经常支出和相应资金需求，必须提前考虑（中期概算）而不能“临时抱佛脚”，无论现有项目还是新增项目。

　　以上对支出配置筹划至关紧要的基础工作，目前大多仍处沉寂状态，以至“纸面筹划”在很大程度上取代了艰难但意义非凡的实质性筹划。

　　盛行的法定支出和基数法也深度妨碍配置筹划。法定支出的认知根源，在于把非财务政策与财务政策混为一谈。教育，农业等部门政策本质上属于非财务政策，旨在为财务政策建立适当基础，但不能代替财务政策的功能。

　　举例来说，教育政策或教育法可以规定政策目标（比如全民义务教育），政策手段和实施策略，但不能规定“必须花多少钱”（包括与GDP的硬性挂钩）。财务政策即预算，支出，税收和债务政策，法典化为《预算法》，《预算法实施条例》，立法机关批准的年度预算报告以及税法。法定支出的实践后果主要是加剧配置僵化，导致预算作用弱化，矮化和空心化。公共预算包含最重要的政府决策机制与程序，但其真实作用有赖于两类政策的清晰且充分区分。

　　此外，有效和配置筹划还高度依赖协调性预算程序，总额筹划和运营效率筹划也是如此。基线筹划程序本身有助于形成协调性预算程序，但只有当“协调”真实发生才会如此。如前所述，最重要的是负责计划制定，预算编制和支出管理的部门间协调，但支出部门内部（对接财政部门的财务部门和对接“发改委”的计划部门）协调也至关紧要，并且还是有意义的部门间协调的前提。两个层级的充分协调在预算过程的各个阶段都很重要，但现状并非如此。

四，筹划运营绩效

　　运营绩效即三级预算结构的微观层级追求的财政成果，通常被描述为“3E”：作为投入绩效评价标准的经济性（节约与性价比），作为产出绩效评价标准的投入-产出效率，以及作为成果绩效评价标准的有效性。3E的基本含义是政府有效地制定公共规划，以确保机构与官员以合理成本向公众交付其偏好的公共服务，反映服务人民的“服务型政府”本质。

　　相应地，运营绩效的中期筹划涵盖投入绩效，产出绩效和成果绩效，前提是清晰区分投入，产出和成果，以及确切理解“投入-产出-成果”构成的因果逻辑模型及其作用。运营绩效的核心是产出即公共服务本身，涉及数量，成本和价格这三个基本维度的计量；运营绩效的焦点是成果，即公共政策与规划“最终想要实现的东西”。产出质量通常被视为通向最终成果的中间成果。

　　运营绩效即支出使用绩效，一般应在功能类别或部门类别下基于规划或产出分类进行筹划。表4呈现了关于“河流治污规划”的说明性例子。

　　在筹划运营绩效目标时，区为“（最终）基准值”和“（分期）计划值”很重要，并确保实时跟踪三类偏差以促进关注“绩效改善是否充分”。三类偏差指：（1）目标偏差=实际值-基准值，（2）实际偏差=实际值-计划值，（3）计划偏差=计划值-基准值。此外，成果应按年度报告，产出与节约应按季度或月份报告。表4把基准值与计划值简并为目标值。

　　与总额筹划，配置筹划一样，运营筹划只有从纸面作业转向“动真格”才会有效，这意味着要求现实且客观的充分评估，并伴随一系列支持性措施，至少包括：赋予机构管理投入组合（焦点是经济分类支出构成）的自主性，可得资源流量的预见性，奖赏绩效与努力，惩罚失败与失责的激励机制，政策连贯性或至少避免朝令夕改，基于能力而非“关系”的人事招聘政策，富有吸引力的薪资和福利待遇，清晰的职业生涯发展路径，乃至服务公众的意识与财政文化。现状与此相距尚远。

　　其他相关努力至少包括：致力使机构和地方政府贴近人民，唯有如此才能关注民意并发现更好地服务人民的方式；激励机构与公仆提高投入产出效率，即利用可用资源（投入）生产更多更好产出的能力（“生产力”），从长远看，这是改善公共服务交付的最大决定因素。

　　需要指出的是：基线筹划程序对筹划运营绩效也很重要。这一程序赋予机构以很大的机会空间，用以讨论新政策，新政策可能实现的节约和绩效目标。

结语

　　鉴于纸面作业色彩浓厚和种种认知偏误，现行MTFP亟需正本清源和全面升级。当务之急在于采纳集中化的基线筹划程序，确保集中精力解决三个关键问题：把中期展望意识，程序协调意识和预算整合意识导入预算过程。每个都攸关公共治理改革的核心命题——确保公共组织“以更少做更多”意义上的支出增值，同时也反映年度预算体制的深层脆弱性。

　　导入展望意识作为建立预算-政策间联结的第一步，要求满足三项条件：把预算作为制定与贯彻公共政策的核心工具，在预算准备的早期阶段完成“纳入预算”的主要（通常艰难）政策决定，以及至少确保把资本支出，权益类（社会保障）支出和或有负债纳入MTFP，并在预算准备的起始阶段进行讨论。

　　程序协调主要涉及计划制定，预算编制和支出管理的部门间与部内协调，也包括政府间以及政府与国有企业间的协调，旨在促进计划-预算间的直接联结。

　　预算整合的焦点是把投资支出，经常支出及其融资作为一个整体的预算加以准备，无论投资项目处于生命周期的哪个阶段。这种真正意义上的一个预算（one budget）确保消除人为或系统的支出低估，高估和融资不确定性，无论资本支出，经常支出，抑或总的投资支出，建设支出或发展（开发）支出。未经整合的预算有如“一个漏水的桶”：无论注入多少资金。

　　牢记基线筹划程序的精髓很重要：以精巧有效的方式确定可划拨给新政策的预算资源，这就是有利于消除预算过程展望失灵，协调失灵和整合失灵的方式。举国体制的优势发挥程度，主要取决于对这三类失灵的控制程度。

　　全面采纳基线筹划程序要求明确“现行政策”和“新政策”的划分标准，这取决于部门（资本密集型等）特征和统计数据的可得性，服务供应是否发生显著的增减变动可作为一般标准。若配合以其他相关努力，以基线筹划成功实升级MTFP的概率将大为提高，无论财政总额，支出配置还是使用（运营）筹划。

　　作者为中央财经大学政府预算研究中心主任，本文原载网易研究局