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周天勇:计划配置体制造成多少土地巨额浪费

2021年01月25日 11:25 来源于 财新网
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全国有体制扭曲性闲置和低利用即被浪费的土地和房屋:耕地26000万亩,乡村和非县城建制镇各类建设用地10379万亩;城市县城和工矿产业园区建设用地3800万亩,另外城镇体制扭曲性的空置住宅有7015万套
周天勇
周天勇,经济学博士,教授,博士生导师,中央党校(国家行政学院)国际战略研究院原副院长。研究领域:国际战略,中美关系,宏观经济,经济发展与增长,财政体制改革,金融风险控制,土地制度与房地产,城市化,国有企业改革,农村经济等。

  【财新网】(专栏作家 周天勇)习近平总书记在十八届三中全会有关经济体制改革的决定中描述了土地体制改革的框架性方案:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让,租赁,入股,实行与国有土地同等入市,同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理,规范,多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家,集体,个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。完善土地租赁,转让,抵押二级市场。”

  提高各类土地利用效率,避免土地闲置浪费,保证粮食安全,缓解土地供给紧张问题急需解决。是土地计划配置能够完成这些任务,还是市场配置具有这些功能?我认为,继续强化计划管理,解决不了土地利用低效率问题。市场经济中还是用计划体制配置土地,会形成更多的土地浪费,使土地供求矛盾更加严峻。

造成中国土地巨额浪费的计划和行政管理体制

  中国目前的土地资源,主要由计划分配,规划管理和用途管制等方式配置。在农村集体土地被城市,工矿,交通,水利等征用时,地方政府不按市场价格而是用很低补偿获得,有一部分经营性用地配置形成地方政府行政寡头垄断市场竞价出让的一级市场。城镇存量土地虽然说是二级交易放开,但是用途改变,规划调整环节和时间还很繁杂和冗长,除了一些房地产商二级转移地块外,也没有形成实际的土地二级交易市场。

  自然资源部每年下达建设用地规模,并向各省下达建设用地指标,还允许地方进行村庄整治,通过“整治村庄,增减挂钩,占补平衡”自己挖潜增加建设用地。还可以将自己整治村庄新增的建设用地指标,交易给其他需要建设用地的地方。特别要说的是,有的财政紧张的地区,拆除本地农民的宅基地,搞出来的建设用指标倒卖给外地,补充本地的财政收入。21世纪头10年中对于土地的用途和规划管理越来越严格,相当于对土地计划配置的一种更加强化。从建设用地配置规模及结构看,通过行政垄断市场配置的出让土地数量从1998年以来为7100余万亩;而改革开放以来,下达计划,补偿性征地和划拨出让的土地共计2亿亩。而大量的农村耕地,园地,宅地和其他建设用地至今没有放开市场化配置。

  理性经济主体对这种土地资源计划配置行政管制体制扭曲损失,有时可以通过各种方式进行纠正。

  (1)虽然农村土地不允许市场配置,但由于产品可以市场化销售,农民利用自己承包,使用和租赁的耕地,宅地和园地,与劳动力要素组合,土地要素在其各类产品和服务生产中的贡献,通过产品市场化的销售,获得了其贡献——产出。(2)个体,私营和集体等经济主体,兴办乡镇企业,很重要的一个条件就是利用了农村的土地,而乡镇企业产品和服务的市场化销售,使土地要素的贡献,在销售收入中得到了实现。(3)城镇国有土地,增量部分从农村低价征用;所得土地使用时,只有很少部分用作经营性用地,在地方行政垄断市场上竞价出让,大部分如行政事业国防等用地划拨供应,也不允许二级交易。然而,有一些行政事业单位,将自己多余的土地和房产,出租给经营性经济主体;在一些行政事业大院和国有企业周边,形成了商业圈,如周围形成餐饮理发,打字印刷,洗衣熨烫,工程咨询,建筑设计等等,使其周边的土地产生租金,纠正了不让土地交易体制可能发生的产出损失。另外还有国有企业闲置土地评估后作为资产吸收股权,有时还出售和转让股权实现土地的变相交易,国防用地建设军产住宅变通地以小产房名义出售等等,也用出租和房地产市场化,纠正了土地要素没有市场化配置的扭曲损失。

  然而,与资本和劳动力要素相比,土地要素有其配置的特殊性。资本有其变现性和较强的流动性,劳动力有其生物性和空间上的迁移性。土地与劳动力和资本二要素不同的是,它在空间上不可移动;经济学上的土地,是固定化的物质及其地下附带区域,连带的不动产包括地上建筑和地下设施,位置在地理上被锁定。因此,其配置体制扭曲损失可以被纠正的空间,方式和过程等等,与资本和劳动力要素有着重大的不同。

  土地要素的这些特殊性,导致了如果土地计划行政配置,其体制扭曲的产出损失,被理性经济主体纠正的可能性,与资本和劳动力要素配置体制产出损失被纠正的可能性相比,要小得多。

  一是体制扭曲及其产出损失,只能在当地通过出租和生产产品市场化等方式得到纠正,而不能如资本和劳动力那样,通过变现,流通和流动得到纠正。二是土地搞计划配置最得心应手,可以下达用地指标,如用地总量和给各省的数量;规划,用途管制和各类用地要求越细致,具体,繁杂,多环节和长时间,土地要素市场化利用的可能就会越低;而繁多的土地使用,建设,建筑等方面行政管理相互重复,交叉,使理性经济主体对土地要素配置体制的扭曲进行市场化纠正的可能性越来越小。

  从中国农村的土地要素和资源供给看,似乎很短缺。耕地数量不够导致大量的农产品需要进口;农民申请宅基地很难,宅基地面积越来越小;城乡建设用地供给都很紧张。然而,土地资源的计划体制,由于其禁止交易,相当数量的土地没有价格,使土地价格信号发生了零的扭曲,理性经济主体对其的纠正也较为困难。因此,发生和形成了大规模的体制性剩余土地,造成土地的巨额浪费。但这又是短缺成为实行计划经济的理由,计划经济由于造成资源大规模的闲置和浪费,却又导致资源和要素供给更加短缺和紧张。其深层次原因是土地的体制性剩余。

  以计划,规划和用途管理和管制土地,实践中提高了土地利用的效率,避免了土地的浪费吗?没有。反而造成了土地大规模的浪费和低效率利用。

  粮食需要进口,有的农户分不到宅基地,农村劳动力没有从事二三产业的土地,但农村各类闲置和低利用土地规模巨大

  农村体制性撂荒和低利用耕地面积至少为26000万亩。中国城镇职工工资,农民工务工收入,农民种非粮食作物和农民种粮收入比为100﹕50﹕20﹕5。20亿亩耕地,农业就业劳动力达1.9亿人,从事农业种植,特别是种粮的收入比太低。其根本原因是有限的耕地上种地的人太多。如果劳动力要素和土地要素均由市场调节,人口就会向就业机会多和收入高的集镇,城镇和城市流出,就会向劳动生产率高的二三产业流动;耕地要素就会从规模太小的农户向规模经济的家庭农场等集中。但是,人口和劳动力要素方面,户籍,子女教育,居住成本,土地不能退出粘性等,阻碍了农村剩余人口,劳动力和土地的流动和优化配置。导致农业劳动生产率太低,从而发生了耕地的撂荒和糊弄种地。这种耕地既短缺紧张又严重浪费,仅仅依靠用途管制不能从根本上解决问题。而且仅有用途管制,没有市场配置,结果就是本来就供给短缺的耕地,还发生了大规模的体制扭曲性闲置和低利用。

  从墨西哥1993年耕地配置市场化改革后的效果看,由于劳动力/耕地比下降以及生产规模化和机械化,农业收益提高,使耕地撂荒和糊弄种地面积减少,改革后产量提高。西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心对全国29个省,262个县市的住户跟踪调查发现,2011年和2013年分别有13.5%和15%的农用地处于闲置状态。中国目前的问题是,劳动力/耕地比太高,生产规模化程度不够,土地撂荒和糊弄种地面积较多。以墨西哥改革前后增产的经验和西南财大的抽样调查参数估算,中国目前农村中抛荒和低利用的耕地占总耕地的13%到15%。

  农村体制性闲置和低利用村庄居住用地规模至少在6000万亩。农村的居住用地也是如此,一方面男青壮年多的家庭,由于十分有限的建设用地指标都被地方政府倾斜到城镇,城市,产业园区建设方面,他们多年得不到宅地指标;另一方面,一些农村家庭学生上学,青壮年出外务工留居外地,女孩多的婚嫁村外,出现了有多宅地户的现象。宅基地也出现了大规模的闲置和低利用。1998年前,城镇居民的住宅,也是单位实物分房,供给相当短缺。后来将其商品化和货币化改革了,以市场化的方式满足了城镇居民的居住需要。

  市场经济的调节方法就是:将农村居民宅基地从生活资料转变成资产,交由市场配置。农村不再进行宅基地的实物分配,闲置的宅基地可以市场化交易,缺乏宅地的农民可以向村里有偿提出分配,村里实在没有可以向多套房的农户购买。这样既解决了需要宅基地而没有宅基地农民的需求,又将闲置的宅地通过市场配置的方式得到利用。

  从总体上看,随着农村人口的城市化和老龄化,会出现越来越多的闲置宅院。如果地方政府还是从自己的土地财政利益出发,想通过增减挂钩,占补平衡,集体土地征用为国有的方式,将农民家庭闲置出来的多套宅院千方百计无偿收归地方国有,高价倒卖,我认为,一方面,农村居民得不到财产性收入,资产和财富积累,城乡收入和财富差距会拉得很大,对农民很不公平;另一方面,强拆等会导致越来越多的社会冲突。

  农村宅基地面积16989万亩,如果8亿农村户籍人口每个家庭3.7人,近2.2亿户家庭,每户宅基地为0.5亩,住宅用地为1.1亿亩就够用,宅基地多余近6000万亩;如果人口迁移没有体制扭曲,2.9亿外出务工农民中最保守有80%能够市民化在城镇居住,则只需要7500万亩左右宅基地就可以满足居住,多余宅基地9500万亩。

  由于中国年度“钟摆”式和一生“青出老回”式的人口流动和不稳定性城市化,户籍农民在农村要有居住的地方,在务工地也需要有居住的地方。实际上需要双重居住土地社会和住宅资源。就是按照2.8亿农民工,每人临时居住需要20平方米计算,也需要在务工地有56亿平方米住宅资源。

  农村体制性其他建设用地闲置和低利用4379万亩。2019年笔者框算,乡村其他建设用地和建制镇用地分别还有6150万亩和6363万亩。大部分是1978年后乡镇企业发展和近许多年发展小城镇占地而形成。21世纪第1个10年,对散乱小污乡镇企业整顿,其中一些被关停;21世纪第二个10年,对农村用地加强了用途和规划方面的管理,生态环境要求也越来越严,未经审批的不能随意建设,违章建设的予以拆除。加上农村用地过去大部分是工业用地,而制造业不景气,也使闲置的建设用地增多。因此,保守估计,农村其他建设用地的利用率可能只有35%。农村体制性的闲置和剩余劳动力,规模达2.7亿到2.8亿人。由于土地规划部门对他们利用土地在建设用地指标,规划,用途管制方面越来越严格,他们基本上不能与土地要素相组合,自己不能以地为本,不能给自己创造就业的更多空间。

  城镇建设用地指标和地块供给非常紧张,却闲置和浪费了巨额的各类土地,并且体制扭曲性空置房数量不少

  中国城镇和工矿等建设用地更是十分紧张。但是,土地的计划分配,规划管理和用途管制,土地基本上不可能由市场去配置资源,反而造成巨额的体制扭曲性闲置和低利用——土地浪费。

  首先,工矿和产业用地闲置和低利用率达35%,体制性浪费土地数量在2800万亩左右。中国工矿和产业用地数据,一是土地管理部门的,近几年没有发布,用前几年的数据推算2019年数据,非农村工矿用地8000万亩左右;另一统计数据是2019年仅国家和省级经济开发和高新技术产业园区规划面积大约为7400万亩。这两个统计数据有重复交叉,其空置率很高。普遍存在着规划而未征用,征用而未开发,开发而未建造,建造而闲置和低利用等问题。有学者认为,产业园区缺乏科学规划和论证,遍地开花,市市有新城,县县有新区,导致供过于求,没有产业,没有配套。致使城市,产业和人口空心化。(方创林等,2014)园区开发管理业界人士认为,一些开发区空置率达43%(高中成,2015),有学者对案例研究发现,园区空置率36.86%(龙开胜等,2014)。有企业家了解观察,2019年贸易保护主义,使产业园区空置率正明显上升。

  其次,城镇和县城建设用地,闲置和低利用土地大约在1000万亩左右。城市和县城建设总共用地大约为11100万亩,其中有约30%的工厂,仓储,旅游,平层客栈和商铺等用地,还有大量的城镇行政事业和国防军事等用地。由于其用地不是市场价征收,而是低价补偿征收和无偿划拨供给,一些行政机构和事业单位的办公场所,学校医院等,宽申请宽规划宽占用,许多单位占地面积超过实际用地需要;一些加工工业企业随着城市发展,产品产业结构变化和工艺技术升级等,其用地的地理位置,实际用地面积等也发生变化,但由于不能顺利二级交易,闲置浪费面积越来越大;一些仓储物流等用地,由于城乡区域扩大和功能改变,地处中心的此类用地需要向外调整,但是也是由于改变其用途非常困难,也发生了闲置;随着国防军种结构调整,事业体制改革,还有城市水平升级和面积扩延等变化,其占用的大量土地也出现了空置,或土地利用率不高的情况。这部分土地闲置率的调查研究在文献中找不到数据。因规划和用途等管制导致其不能优化调节,各类土地的空置和低利用率,笔者估计在15%到40%之间。

  与土地有联系的是,城镇住宅体制扭曲性的闲置浪费7015万套。城镇住宅已经资产化和商品化,如果有家庭有居住外的剩余住宅,作为拥有住宅的经济主体,追求利益最大化,会将其出租或者出售,除非自然闲置,一般不会发生非市场化的空置。然而,住宅用地土地来源为低补偿征用农民土地,出让为行政垄断性的市场,住宅建设供应一级市场只有房地产商一条渠道,政府收的是土地出让金,而不是土地和房屋交易税。结果造成了极度严重的体制扭曲:土地和新建设房价格垄断性上涨,给住宅投资带来溢值性财富,房地产持有税收成本为零,若以房租作为住宅投资的回收期可能在50年到100年左右。因此而形成中国大陆特有的体制扭曲性城镇住宅空置现象。

  那么,中国城镇住宅空置率是多少呢?2013年,中国城镇户籍人口比率27.6%,为37556万人;常住城镇人口比率53.73%,73111万人;城镇住宅面积存量320亿平米,32000万套。学者甘犁领衔的团队对此有所研究,他们发布的大型抽样调查显示,城镇住宅市场的整体空置率达到22.4%,按此比例,计算的空置房7168万套(包括自然空置住宅部分)。2018年中国家庭在多套房贷款占比已经高达65.9%,远超首套房;存量房贷中47.1%用在空置房上,造成了信贷资源的巨大浪费。2019年,城镇户籍城市化率44.38%,62154万人;常住人口比率60.6%,84843万人;2019年城镇住宅存量约38500万套,2013到2019年间,城市常住人口增长了16%,住宅存量增长了26%,假定空置率也增长26%,从22.4%上升为28.22%,全国城镇空置住宅数量为10845万套。欧美发达国家住宅空置率3%到5%,韩国和中国台湾10%左右。假如将10%也看作中国城镇房屋自然空置率除去,则城镇体制性扭曲空置住宅约7015万套。

  笔者的问题是:2019年全国城市加县城总体面积已经有11100万亩,1平方公里容纳1万人,可以容纳11.1亿人口在城市中;我们仅仅国家级和省级产业园区规划面积就7400万亩,如果加上地级,县级和镇级产业园区,估计占地可能有1亿亩左右。有许多空心城市人越来越少,越来越老,越来越没有市。产业园区空置率情况好的在20%左右,差的有60%以上。产业园区里产业越来越少,甚至没有产业。一些地方还在强烈要求新的成片开发,自然资源部还在搞城市和产业园区成片开发,我们还需要成片开发吗?能不能把现有的产业园区利用率提高?成片开发醉翁之意不在酒,很可能在农民可怜的宅基地,可能在增加地方的土地财政。考虑城镇居民与农村居民间可支配收入,财产性收入和住宅资产差距分别为2.7﹕1,12﹕1和18﹕1之大,我们能不能给农民网开一面,留一点?让他们也小康之后与城镇居民一样迈向共同富裕?

  笔者还有一个问题是:加上2020年竣工的住宅,城镇住宅已经约39610万套,一户住3.2人,够12.53亿人居住;2020年正在施工的住宅面积还有65.56亿平方米,又新开工了16.43亿平方米住宅。即使2021年一个住宅新楼盘也不开工,全部建成,又会增加8200万套新的住宅,加上前面39610万套住宅,共计有47810万套住宅。即使一套住宅里3人居住,也可供14.34亿人口居住。城镇住宅还不够用吗?如果未来人口结构在老龄化,人口规模在收缩,土地出让和土地财政在各地政府间不平衡,房产税不得不开征的那天,我们的楼市会发生什么样的场景呢?

  老子曰:“人法地,地法天,天法道,道法自然。”还是让土地计划经济成为过去,遵循规律,深化改革,让市场配置土地资源和土地要素吧。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇

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