刘世锦：“十四五”新发展格局下的改革议程

　　【财新网】（专栏作家 刘世锦）改革就是突围。习近平总书记总结的深圳等特区改革开放实践经验中，其中一条就是“必须坚持发展是硬道理，坚持敢闯敢试，敢为人先，以思想破冰引领改革突围”。所谓突围，就是在不适应生产力发展，不利于社会进步的思想观念和体制机制等重重包围中，披荆斩棘，开出一条新路。40多年来，不论从什么角度看，中国的发展都堪称奇迹，但每向前走一步都不轻松，都是不断突围的结果，因为在不同时期，都会遇到未曾遇到的阻力，不经由改革突围就会停滞，反复甚至倒退。

　　经过40多年的努力，中国已经接近高收入国家的门槛，经济增长也经历着关键性转型。表面上看，增长速度由高速转向中速，背后则是增长动能，经济结构和制度规则的全方位转换。在国际上，一些经济体在大体相同的增长节点上，经历了增长动力下降，收入和财产分配差距拉大，资源环境压力加大，社会共识减少乃至撕裂等冲击，以致增长减缓，停滞或后退，落入被称为“中等收入陷阱”的困境。事实上，这些挑战在中国或多或少都出现了。

　　中国在这个阶段发展的特殊性在于，作为一个超大型经济体，如果中国能够成功进入高收入国家行列，全球高收入人口总数将会扩大一倍。如果发展正常，今后5~10年，按现价美元计算的中国经济总量规模超过美国将是大概率事件。大国经济规模顺序和相应的经济版图的改变，无可避免地会引起利益相关者的种种不适，疑虑乃至惊恐。近年来，中美关系的困难局面就是在这种背景下出现的。

　　忽略人均和结构水平的总量规模易产生幻觉，误解或误判。即使中国的经济总量规模超过美国，人均GDP水平只相当于美国的1/4。虽然中国创新能力增强了，但与发达国家在科技，高水平教育，产业结构等领域的差距依然不小，有些可能还会延续相当长的时间。历史上的大国争霸曾经历严重冲突，有的演变为战争。但与几十年或一二百年前相比，当今世界结构已经发生了很大变化。一方面，全球化的大幅推进已经使包括大国在内的国家间利益连接空前密切，脱钩往往是损人又害己，相互均无好处。另一方面，核武器使大国的正面冲突不可能有赢家，实际上这也划出了大国冲突的底线。传统和非传统全球性问题清单不断加长，一个超级大国已经无力主宰或主导全球事务，更不可能公正有效地提供全球公共产品。特朗普政府的不断退群与此直接有关。即使中国经济总量规模超过美国，中国也不会，不能更无必要成为另一个美国。出路就在于形成一个各国普遍参与且高效的全球治理结构。这种治理结构的形成和运转，包括G20（二十国集团）成员国在内的大国，特别是中美欧等主要经济体，负有特殊的责任。然而，这种看起来比较理想的格局并不容易到来，有些势力借助全球化进程中的结构性矛盾背道而驰，人类社会或许将不得不为此付出巨大的代价。中国的国际影响力日趋增加，但似乎很难再回到过去几十年相对宽松和缓的国际发展环境。

　　在这种背景下，中国将面临双重挑战：一方面，要解决好由中等收入阶段跨越到高收入阶段特有的问题；另一方面，要在百年未有之大变局中找到自身合适的位置。“十四五”时期的改革，简单地说，就是要从这些挑战的压力下突围，踏上高收入阶段的台阶。

　　十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出，到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平。有些研究认为，要实现这一增长目标，这一时期的平均增速不能低于4.7%或达到6%乃至更高。这些研究通常假定汇率水平不变或仅有小幅（如1%~2%）升值。然而，这个假定忽略了一个至关重要的问题，这就是经济增长的质量。汇率变动是一个复杂的问题，涉及多种变量，从长期看，最重要的变量是劳动生产率，而劳动生产率是增长质量的核心指标。中国与发达经济体之间按现价美元计算的人均收入水平差距的缩小，部分取决于增长速度，部分取决于汇率水平的变动。从潜在增长率看，这一时期平均增速达到4.7%难度很大，但这并不意味着中国不能跻身于中等发达国家行列，重要的是汇率变化，而汇率变化直接与经济增长质量相关。

　　这方面的国际经验能够提供启示。日本，德国等国二战以后的发展经历表明，一段时期内与先行者人均收入差距的缩小，汇率升值的贡献要大于实际经济增速的贡献。我们的研究团队初步测算，根据宾夕法尼亚大学发布的PWT9.1数据库资料，2019年，中国按购买力平价计算的人均GDP（以2011年为不变价）约为14682国际元，相当于日本1975年，德国1971年的水平。从1975年到1991年的16年间，日本实际GDP年平均增长4.4%，累计增长99.6%；日元兑美元汇率年平均升值幅度为5.1%，累计升值幅度为120.3%。从按美元计价的日本人均GDP增长来看，日元兑美元汇率升值的贡献要大于GDP实际增长的贡献。从1971年到1987年的16年间，德国实际GDP年平均增长2.3%，累计增长43.2%；德国马克兑美元汇率年平均升值幅度为4.3%，累计升值幅度为95.1%。从按美元计价的德国人均GDP增长来看，德国马克兑美元汇率升值的贡献要远大于德国GDP实际增长的贡献。需要强调的是，中国要实现2035年的远景目标，立足点，注意力应当更多地放在提升增长质量上，而非过度追求难以企及的增长速度。

　　随着经济恢复到正常增长轨道，宏观政策也要相应回归正常状态。中国与发达经济体的重要区别是，还有相当大的结构性潜能驱动增长，而非主要依赖于宏观刺激政策。在房地产，基建，出口等高速增长期结构性潜能逐步消退后，“十四五”期间要着力发掘与中速增长期相配套的结构性潜能。

　　这里我们提出一个“1+3+2”结构性潜能框架。“1”指以都市圈，城市群发展为龙头，通过更高的集聚效应为下一步中国的中速高质量发展打开空间。今后5~10年，中国经济百分之七八十的新增长动能将处在这个范围之内。“3”指实体经济方面要补上我国经济循环过程中的新的三大短板：一是基础产业效率不高，主要是基础产业领域仍然不同程度地存在着行政性垄断，竞争不足，补这个短板将有利于全社会降成本；二是中等收入群体规模不大，今后10~15年时间，中等收入群体应力争实现倍增，由4亿人增加到8亿~9亿人，补这个短板将有利于扩大需求，特别是消费需求，同时扩大人力资本；三是基础研发能力不强，这是我们内循环中的“卡脖子”环节，补上这个短板才能有效应对外部“卡脖子”问题，为建设创新型国家打牢基础。“2”指数字经济和绿色发展，这是全球性且中国具备一定优势的新增长潜能。简单地说，“1+3+2”结构性潜能就是一个龙头引领，补足三大短板，两个翅膀赋能。

　　然而，这些结构性潜能还不同程度地受到不合理的体制机制政策的束缚，往往是看得见，抓不住。下一步应当通过更大力度，更具实效的改革开放，使这些结构性潜能“变现”。相关重要改革包括：加快农村土地制度改革，推进农村集体建设用地入市，创造条件允许宅基地使用权向集体组织外部流转；推动空间规划和公共资源配置改革，尊重人口流动的市场信号，按人口流向分配用地指标，财政补贴资金，等等，并依照人口布局变化定期调整城市规划；石油天然气，电力，铁路，通信，金融等基础产业领域，在放宽准入，促进竞争上，要有一些实质性，标志性的大动作；加快基本公共服务的均等化，逐步打通农村社保和城镇居民社保的衔接，分期建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程；深化高水平大学教育和基础研究领域改革，在创新居于前列，科教资源丰厚的若干城市，像当年办经济特区一样，创办高水平大学教育和研发特区。在对外开放中采取更有前瞻性和冲击力的举措，如主动站上“三零”（零关税，零补贴，零壁垒）的制高点，在加入RCEP（区域全面经济伙伴关系协定）的基础上，积极创造条件加入CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）等，通过制度规则性开放推动国内高标准市场体系建设。

　　作者为全国政协经济委员会副主任，中国发展研究基金会副理事长，国务院发展研究中心原副主任，本文为作者主编新书《读懂“十四五”：新发展格局下的改革议程》的序言，原载《比较》公号，有删节