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5500亿及3.5万亿,拜登刺激法案提升美国增长预期

2021年08月12日 11:39 来源于 财新网
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拜登及民主党围绕着3.5万亿财政刺激计划的推进行动,不仅会直接服务于2022年中期选举及2024年美国大选,而且大概率会提振市场对于未来美国经济增长的预期
高瑞东
光大证券董事总经理,首席宏观经济学家,研究所副所长,早稻田大学经济学博士,中国财政部金融人才库专家,中国金融四十人青年论坛会员。曾任职于中国财政部中美经济对话领导小组办公室,经济合作与发展组织(OECD)经济部,早稻田大学政治经济学院。

  【财新网】(专栏作家 高瑞东)美国时间8月10日,参议院通过5500亿美元基建法案,相较于最初的2.3万亿美元,删减了护理服务,制造业投资,住房医院投资,绝大部分绿色基建。随后,参议院批准3.5万亿美元预算决议,囊括《美国家庭计划》及《美国就业计划》中多数被删减内容。整体来看,拜登的一揽子财政刺激计划中,总量基本保持不变,但增加医疗支出,调减部分制造业投资支出,交运投资支出。

  前期由于拜登持续削减基建法案规模,市场对于美国强财政刺激的预期快速降低,而拜登及民主党围绕着3.5万亿财政刺激计划的推进行动,不仅会直接服务于2022年中期选举及2024年美国大选,而且大概率会提振市场对于未来美国经济增长的预期。

一,拜登基建法案一路削减至5500亿美元

  (一)参议院通过拜登5500亿美元基建法案

  美国时间8月10日上午,参议院以 69 票对 30票批准1万亿美元基建法案,涉及5500亿美元新增支出,后续将移交给众议院审议,最终交由拜登总统签署。

  拜登2.3万亿美元基建计划经历两次大缩水,最终降至5500亿美元。3月31日,拜登首次提出2.3万亿美元基建计划,随后遭遇共和党巨大阻力,两党在3个月内反复博弈,提出替代方案。为了尽早同共和党达成共识,拜登政府不断让步,5月21日首次缩减至1.7亿美元,6月10日再次缩减至5790亿美元,6月24日拜登最终与参议院两党小组达成共识,新增5500亿美元用于基建计划。

  基建法案持续缩水的原因,在于两党对资金来源以及支出内容意见不统一。

  一是,基建计划的资金来源,是否包含加税计划。民主党提议将公司税率提高到28%,修正全球最低税收制度等。共和党人则认为加税会伤害中产阶级,并且影响就业机会;

  二是,基建计划的资金投向,是否聚焦于传统交通基础设施投资。白宫希望扩大基建计划的支出范围,包括人力基础设施领域,解决气候变化,住房,医疗保健和儿童贫困问题。而共和党致力于优先推行传统的交通基础设施建设。


  (二)5500亿美元基建法案最终投向何处?

  缩水版的基建法案聚焦于改善道路,桥梁,交通,机场,以及增强水,电力和宽带等传统基础设施,投向电动汽车,清洁能源的规模较小。与6月10日参议院两党小组提出的方案大体相同,投向上符合共和党人的倾向。

  相较于最初的2.3万亿美元基建法案,5500亿美元基建法案仅包括大部分的传统基础设施投资,删减了人力基础设施投资,以及绝大数多数新能源投资。具体而言,5500亿美元基建法案删去护理服务(4000亿美元),制造业投资(5800亿美元),住房医院投资(3780亿美元),压缩绝大部分绿色基建(电动汽车投资由1740亿美元缩减至150亿美元),压缩交通基础设施支出(4470亿美元降至2690亿美元),压缩水,电力和宽带基础设施支出(3110亿美元降至1800亿美元)。


  具体投向如下:

  第一,投资交通基础设施(不含新能源),共计2640亿美元。

  1)修缮道路和桥梁(1050亿美元)。重点是建立现代化公共交通,减少排放,缓解气候变化。该法案包括 400 亿美元的桥梁维修,更换和修复的新资金,是1950 年代开始建设州际公路系统以来最大的单笔专用桥梁投资。

  2)改善道路安全(110亿美元)。其中50亿美元用于“全民安全街道”计划,包括高速公路,卡车和管道以及危险材料安全工作,以帮助各州和地方减少车祸和死亡人数;此外,还为社区当地的公用事业公司提供赠款,以更换泄漏和老旧的天然气管道。

  3)公共交通系统现代化(390亿美元)。低于两党框架中的490亿美元,以及2.3万亿基建法案中的850亿美元。主要用于修复和升级老化的基础设施,用清洁,零排放的车辆取代公共交通车辆,实现公交车和铁路车队的现代化。

  4)投资客运和货运铁路(660亿美元)。主要用于东北走廊线路现代化,并将铁路服务延伸至东北部和大西洋中部地区以外的地区。

  5)升级港口(170亿美元),机场(250亿美元)。主要用于减少港口和机场附近的拥堵和排放,并推动电气化和其他低碳技术的发展。

  6)连接社区(10亿美元),重新连接被高速公路和其他基础设施分隔的社区。

  第二,投资电动汽车,公共汽车电气化,共计150亿美元。

  1)建立美国第一个全国性的电动汽车充电桩网络(75亿美元),是拜登政府加快推进电动汽车使用,应对气候危机和支持国内制造业就业的关键所在;

  2)投资零排放和低排放的公交车(50亿美元),轮渡(25亿美元),用于推动美国制造业的电池和汽车需求,创造就业机会;全国范围内购置电动校车,帮助全国各地的学区购买清洁的,美国制造的,零排放的公交车。

  第三,投资水,电力,宽带,环境等基础设施,共计2510亿美元。

  1)增强基础设施韧性(500亿美元),应对气候变化和网络中断;

  2)提供清洁的饮用水(550亿美元),包括用于更换铅制水管等;

  3)电力基础设施更新(600亿美元),是美国历史上对清洁能源传输的最大单笔投资,包括建造输电线路;创建新的电网部署机构,用于先进输电和配电技术的研发,推广智能电网技术;投资核反应堆,碳捕获和清洁氢等研究项目;

  4)宽带升级(650亿美元),主要用于扩大互联网覆盖范围,降低家庭为互联网服务支付的价格;

  5)环境修复(210亿美元),用于清理工业废料排放区,孤立油气井和开垦废弃矿区。

  (三)不加税的基建法案,资金来源如何解决?

  5500亿美元基建法案不包括企业加税,提高燃油税率和增设非燃油车的使用费,但将增加赤字安排。美国参议院预计,为基建法案提供的资金支持共计5386亿美元,主要涉及重新分配未动用的紧急救济资金,定向企业用户费用,加强加密货币的税收执法,基础设施带来的投资收益,频谱拍卖等。美国国会办公室预计,未来10年内,该基建法案将使政府的净支出增加3150亿美元,而收入仅增加500亿美元,即美国政府需要额外承担2650亿美元赤字。

  1)未使用资金2580亿美元。包括尚未使用的新冠疫情救济金(2050亿美元),未动用的联邦失业保险金(530亿美元)

  2)各类补充收入1490亿美元。包括频谱拍卖(870亿美元),已有的电信频谱拍卖(670亿美元),未来频谱计划拍卖(200亿美元);基建设施带来的投资收益(560亿美元);销售战略储备石油(60亿美元)

  3)增加各类税费680亿美元。包括加密货币增加的税赋(280亿美元),增加对政府资助的企业收费(210亿美元),工业废料排放区收费(130亿美元),扩大关税(60亿美元)

  4)政府开支缩减与推迟退税636亿美元。包括推迟医疗保险退税(490亿美元),缩减强制性开支(87亿美元),防止医疗保险浪费(30亿美元),推迟免税养老金的缴纳(29亿美元)。


  (四)为何共和党最终选择支持基建法案?

  此次参议院投票中,共有19位共和党投出赞成票,推动基建法案最终顺利通过参议院。

  这19位参议员来自14个州,均是本次基建法案的受益地区,且多数在公路建设领域获得了较高的资金支持。据不完全统计,流向这14个州的直接投资超过718亿美元,其中涉及公路投资规模达到539亿美元。而在5500亿美元新增支出中,道路投资仅为700亿美元。

  例如,在俄亥俄州,基建法案对其高速公路项目的直接投资达到100亿美元;多数州可以在机场建设与维修,宽带,清洁能源供应链等项目中争取额外的财政支持;此外,部分州还受益于应对气候变化的基建投资,例如,路易斯安那州受益于海岸基础设施韧性改造,犹他州受益于干旱,野火极端天气应对项目。

  不难发现,这14个州主要分布在美国东部地区,交通线路较为密集。1960年以后,随着美国政府对公路投资的一路下滑,越来越多的道路急需更新和维护,这也使得东部地区的共和党人对于传统基建投资的诉求较高。

  此外,基建法案的持续缩水之下,民主党取消了最初的加税计划,一定程度上也使得共和党人的反对态度有所缓和。此前基建法案筹资来源中未涉及企业加税和燃油车加税,大约一半来自于现有资金。根据参议院估计,此次基建法案中会调用合计2580亿美元未使用的新冠救济金和失业保险金,占总资金来源的47.9%。



二,拜登的下一个目标,3.5万亿美元预算决议

  (一)预算决议包括哪些内容?

  7月14日,民主党单独推出一项包含和解指令的预算决议,10年内计划支出3.5万亿美元,涉及家庭,气候,医疗保健,基础设施和就业支出。8月10日,参议院以50:49的微弱优势批准该计划,后续将交由众议院审议,并启动和解程序。

  我们根据参议院披露的2022财年预算决议,比照6万亿财政预算中披露的《美国家庭计划》及《美国就业计划》支出项目,大致估算分类支出规模。

  本次预算决议中,覆盖《美国家庭计划》,以及《美国就业计划》中被削减的部分(制造业投资,护理服务,住房投资以及清洁能源建设),此外还增加了医疗保险支出。其中,初步判断,预算决议中制造业投资规模低于《美国就业计划》,而清洁能源投资规模大致相当。

  具体来看:

  1)家庭:支持工人,家庭和经济安全,对儿童保育和家庭计划进行投资,扩大公共教育,拜登《美国家庭计划》的主要项目,涉及支出1.8万亿美元。

  普及学前教育,两年免费的社区大学;为工薪家庭提供新的儿童保育福利;延长拜登3月份签署的1.9万亿美元Covid救助计划的临时税收抵免;增加佩尔奖学金;投资黑人,少数民族,西班牙裔,土著等服务机构;创造有史以来第一个联邦带薪家庭假和病假福利。

  2)气候:实现2030年美国80%的电力来自零碳能源,并减少50%的碳排放的目标,预估4400亿美元。(接近2.3万亿基建计划中电动汽车投资1740亿美元,可再生和替代能源激励2650亿美元)

  创建新的清洁电力支付计划;提供清洁能源,制造和运输环节的税收优惠和赠款;征收新的排污费(甲烷和碳进口);投资农民和农村社区,建立智能型农业和森林管理体系;帮助沿海地区应对极端天气;提供干旱,野火和内部事务的投资;提升环境正义和气候适应能力;为联邦车队和建筑物通电;对购买电动汽车的消费者,以及汽车制造商生产和销售电动汽车实施税收抵免;为电动汽车和零部件的国内制造提供资金。

  3)基础设施和就业:加强住房投资(预估3500亿美元),振兴制造业和小企业,及创造就业机会(预估2000亿美元,美国基建计划中为5800亿美元)。

  在公共住房,绿色和可持续住房等领域投资达到历史最高水平;建立第一个民间气候小组;投资劳动力发展和工作培训计划,增加工人薪资;为数百万移民工人和家庭提供绿卡;为安全高效的边境贸易,旅行和移民提供资金;对美洲原住民基础设施项目实施最大的一次性投资;修复老化的退伍军人管理局的大楼和医院;进行经济发展投资,振兴社区,创造新的工作机会:加强投资研发和供应链建设;为小企业提供扩大资本和市场的渠道。

  4)医疗保健:致力于为所有美国人提供全民医疗保健,包括《美国就业计划》中的4000亿美元护理服务,预估用于医疗保健支出接近 3000亿美元。

  扩大医疗保险,增加牙科,视力和听力福利,并可能降低享有医保的年龄;继续暂时扩大《平价医疗法案》提供的医疗保险补贴;投资于家庭和社区服务,以帮助老年人,残疾人和家庭护理工人;降低处方药价格。


  (二)如何支付3.5万亿美元预算支出?

  民主党计划通过税收改革,医疗储蓄和长期经济增长来抵消高额支出。税收方面,包括对公司和最富有的个人增税,国税局加强税收执法,进行企业和国际税收改革。

  一是,增加对富人和公司的税收,但将遵守拜登先生的承诺,即避免对年收入低于 40 万美元的人增税。民主党计划撤销 2017 年共和党税法的关键部分,包括将公司税率从 21% 提高到至少 25%;将年收入超过 100 万美元的资本所得税率提高到 39.6%;通过允许对利润丰厚的费用征税,来限制私募股权行业及其高管的税收优惠。

  二是,对国际税收制度做出重大改变,以减少公司将利润和业务转移到国外的避税天堂,计划将美国对外国收入的税率加倍至 21%。

  三是,大幅加强税收征管机构的执法强度,此前曾遭到共和党人反对。

  四是,征收“碳污染进口费”,对从气候变化政策薄弱的国家进口商品征收关税。



三,拜登财政刺激能否顺利落地?

  (一)如何理解基建法案与预算决议的关联?

  3月末以来,拜登陆续推出《美国就业计划》,《美国家庭计划》,财政刺激总规模达到4.1万亿美元。3月31日,拜登总统推出2.3万亿美元《美国就业计划》,主要涉及交运,水电网,制造业投资,护理服务,住房投资等;4月28日,拜登公布1.8万亿美元《美国家庭计划》,主要投向家庭,儿童,教育等领域。

  拜登财政刺激计划中,均以对企业和富人加税为主要资金来源,计划一经公布,随即遭到共和党的强烈反对,由于两党分别把持参议院一半的席位,意味着财政刺激在参议院的推行步履艰难。鉴于2022年中期选举临近,拜登迫切希望兑现承诺。而参议院民主党今年只能再使用一次和解工具,拜登不得已将《美国就业计划》,《美国家庭计划》进行重新排列组合,再分头推进。

  首先,6月24日,拜登同意参议院提出的5500亿美元基建法案,借助与共和党在传统基建领域达成的共识,通过常规立法程序单独推进,阻力较小;

  随后, 7月14日,民主党提出一份包含和解指令的3.5万亿美元预算决议,将《美国家庭计划》,以及《美国就业计划》中大多数未实现的部分纳入进来。民主党计划调用预算和解程序来通过这项新支出,以避免遭到参议院共和党阻挠议案的威胁。

  目前来看,拆分后的财政刺激规模与拆分前大体相当,但内部出现一定调整。拆分后的财政刺激计划中,一是,增加了医疗保险支出,这部分并未在就业计划和家庭计划中体现;二是,调减制造业投资支出,交通运输投资支出。护理服务和清洁能源项目继续保留。

  (二)5500亿美元基建法案的落地只是时间问题

  5500亿基建法案借助“常规立法”程序,当前已通过参议院审批,等待后续众议院审批,总统签署后完成立法。由于众议院投票仅需要简单多数即可通过,在民主党席位占优的情况下(众议院:民主党:共和党=220:212),基建法案的通过只是时间问题。此前众议院曾表态,不会在参议院未批准3.5万亿美元预算决议之前,就基建法案进行投票。众议院目前表示,将在 8 月 23 日审议预算决议,这意味着基建法案的推出也需要等待至8月末。

  (三)3.5万亿美元预算决议将调用和解程序加快推进

  什么是预算协调程序?

  “预算协调”是一个可选的加速立法程序,是可以绕过参议院冗长辩论的特殊程序。此程序规定参议院在20小时之内完成讨论付诸表决并且以简单多数的形式进行投票。

  对于每一种预算变更类型(直接支出,收入和债务限额),国会每个财年只有一次使用预算协调的机会。此前,民主党2021财年已经通过了预算协调程序推动1.9万亿美元刺激法案,因而此次3.5万亿美元预算决议会在2022财年的预算协调程序中使用。

  为何需要调用预算协调程序?

  首先,共和党人普遍拒绝增加支出和加税计划。民主党计划调用预算和解程序来,以避免遭到参议院共和党阻挠议案的威胁。

  其次,在美国一项预算提案的常规通过流程比较复杂,需要通过参议院的冗长辩论程序,或者通过“超级多数”(60)票来结束辩论。一般而言,一项预算提案提交后,在参议院和众议院按照“简单多数”原则即可通过。但是参议院对于讨论提案并没有时间限制,参议员可以通过发表辩论来组织提案通过。当然为防止辩论时间过长使得预算提案停制,参议院可以通过“超级多数”(60)票来结束辩论。因而,预算提案的常规程序比较复杂,而且耗时长,需要的票数多。

  最后,“预算协调”程序是加速立法程序,可绕过辩论,在20小时之内完成讨论并以简单多数(50票)的形式进行投票通过。拜登希望在中期选举前通过预算决议,因而调用“预算协调程序”是最佳选择,并且拜登已经在3.5万亿的预算决议中包含了和解指令。根据美国法律,如果美国国会计划使用“预算协调”程序,则必须在年度预算决议中包含和解指令(Reconciliation Directives)。这些指令通过指示各个委员会制定和报告立法,进而改变各自管辖范围内与直接支出,收入或债务限额有关的法律。


  “预算协调程序”通过会面临哪些阻碍?

  首先,虽然“预算协调程序”仅需要简单多数通过,但获取50票并不容易,最终通过参议院审议仍需要一定时间。一方面,共和党人普遍拒绝增加支出和加税计划;另一方面,民主党内部对3.5万亿美元预算决议也存在分歧。如西弗吉尼亚州参议员乔?曼钦和亚利桑那州参议员基尔斯滕?西内马,曼钦认为拜登的清洁能源计划进度太快,担心美国矫枉过正,完全放弃在化石能源上的优势,转而将优势送给新兴国家。

  其次,该预算决议未涉及提高债务上限,两党能否在10月1日前就提高债务上限达成一致,仍是一个未知数。财政部已经采取“非常规措施”,将财政部借款权限推迟到9月30日,美联储主席耶伦警告称,必须在10月1日之前提高限额以避免违约。民主党人希望使用单独的,两党一致的立法来提高或暂停债务限额。而目前来看,共和党不支持民主党通过增加债务上限来满足自己的财政支出需求。

四,财政刺激进度加快,将提振市场预期

  过往财政刺激法案,财政乘数在0.4至2.2倍区间内。根据美国尽责联邦预算委员会(CRFB)和CBO测算,ARRA法案下基建投资的财政乘数为0.4至2.2倍,对州和地方政府转移支付的财政乘数为0.4至1.8倍,效果好于减税和对个人补贴。


  假如拜登5500亿美元基建法案(时长5年),及3.5万亿法案(时长10年)成功获准通过,总规模4万亿美元,总时长10年,年均投资额约3500亿-4600亿美元,于2022年可以落地开始实施。在0.8倍财政乘数下,可大致测算出将拉动2022年GDP增长1.5个百分点。但若拜登加税政策落地,则将冲减部分GDP增长。


  目前,美十年期国债收益率基本回到拜登推出大规模财政刺激之前。从国债收益率的角度来看,前期由于拜登持续削减基建法案规模,市场对于美国强财政刺激的预期已经快速降低。美国10年期国债收益率,从2月份开始快速上行,并且在3月底拜登宣布2.3万亿美元《美国就业计划》,以及4月底宣布1.8万亿美元《美国家庭计划》时,达到较高水平。但是,之后随着拜登持续削减基建法案的规模,财政刺激计划对于未来美国经济的支撑下滑,10年期国债收益率也在持续走低。

  考虑到民主党会以“预算协调”的方式来推动3.5万亿美元预算决议,无论其最终是否能获批,拜登及民主党围绕着3.5万亿美元财政刺激的推进行动,不仅会直接服务于2022年中期选举及2024年美国大选,而且大概率会提振市场对于未来美国经济增长的预期。


  作者为光大证券董事总经理,首席宏观经济学家

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责任编辑:张帆 | 版面编辑:李东昊

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