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碳减排外防“搭便车”,内防“运动式”

2021年08月09日 09:46 来源于 财新网
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实现全球气候中性,碳排放软约束和硬约束必须有机结合,缺一不可
吴金铎
经济学博士,应用经济学流动站出站博士后。长城证券固收首席分析师,复旦大学发展研究院兼职研究员。曾供职于985高校,申万宏源证券研究所。曾作为主研人参与亚洲开发银行技术援助中国项目,教育部哲学社会科学重大攻关项目。

  【财新网】(专栏作家 吴金铎)气候变化事宜全球一盘棋,“碳中和”也不例外。2020年12月的气候雄心峰会上,全球45个国家做出提高国家自主贡献的承诺。目前已有30多个国家提出气候中性或净零排放目标(信息来自Climate News)。一些大型跨国公司和中国央企,如海德堡水泥,中国长江三峡集团,全球鞋领导品牌Crocs等纷纷提出了具体的减排计划。英国是第一个以立法形式明确零碳排放的发达国家。2008年,英国《气候变化法案》正式生效,承诺2050年实现碳中和。最发达的G7国家中,法国,德国,英国和加拿大承诺在2050年实现零碳排放。

  发达国家在做出气候中性承诺的时候,发展阶段已基本实现工业化向服务业过渡,人均GDP也位列高收入国家行列,因此这些自主承诺的发达国家从碳达峰到碳中和过渡的时间整体上快于其它国家尤其是发展中国家。一些小型经济体,特别是以旅游和农业为主的发展中国家目前已经是“碳负”或“净碳汇”国家,如不丹,乌拉圭等。而像中国这样人口超过14亿,仍然处于工业化中期,人均GDP刚迈入1万美元门槛,还未到达发达国家行列的国家,从碳达峰到实现碳中和仅30年。即便是发达国家日本也是在2019年4月才提出2070年实现零碳排放的目标。如何给这些没有搭便车,自主做出较大贡献的国家以正反馈和激励,同样是全球气候治理机制与协调应该考虑的问题。

  然而国际气候治理规则尚未正式确立,全球碳排放总量的确定及配额分配,以及交易机制等问题还悬而未决。“碳中和”,“气候中性”等承诺,大多数国家出于自主承诺,属于软约束。但《巴黎气候协议》缔约国中还有少数未积极做出自主承诺的国家。因此除了无法避免的发展差距,全球气候治理中存在搭便车现象,未承诺国家对承诺国家搭便车,后来者搭先行者便车。目前欧盟提出碳排放边境税,一定程度可以使全球主要国家碳排放软约束变成环境硬约束。但若气候中性缔约先行国提出的碳关税或碳减排要求过高,对其它国家造成不切实际的负担,最终也不利于碳减排承诺国碳中和或净零排放目标的推进。因此,碳中和搭便车现象是一个值得探讨的话题。

欧盟的“碳边境调节机制”加大了碳减排硬约束

  根据《巴黎协定》“国家自主决定贡献”机制,各国可根据国情制定不同的减排目标,采取不同的减排政策。碳中和自主承诺属于一种软约束,目前欧盟提出的碳排放边境税,一定程度上属于碳排放的硬约束。显然,实现全球气候中性,碳排放软约束和硬约束必须有机结合,缺一不可。

  目前全球气候治理及规则制定方面,欧盟走在世界前列。2019年,欧盟在《欧洲绿色新政》中提出“到2030年将其温室气体排放量相比1990年至少减少55%,并于2050年实现气候中和”。欧盟碳排放权交易体系也走在世界前列。由于最开始欧盟碳排放权交易体系向企业分配的配额都是免费的,政府对企业碳减排成本进行间接补偿。但随着时间的推移,碳排放配额总量和可用于分配的配额将逐步减少,碳排放配额价格必然不断走高,当碳排放配额价格高于企业生产的综合收益,欧盟境内企业碳排放配额激励机制将失效。

  为解决这一难题,欧盟调整了碳减排思路,在《欧洲绿色新政》中提出制定碳边境调节机制(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM),该机制涵盖欧洲碳市场中的电力,钢铁,水泥,铝和化肥五个领域。该政策指出,2023至2025年是试点阶段,所涵盖领域的产品仅需履行排放报告义务,欧盟在此期间不征收任何费用。从2026年开始,欧盟将逐年减少10%的生产企业免费配额直至2035年完全取消免费配额,同时要求产品进口者根据产品生产过程中产生的碳排放支付碳费用,并逐年提高费率。

  碳边境调节机制主要是根据出口欧盟商品的含碳量对商品进行价格调整,从生产端约束碳排放,抑制他国企业出口高碳排生产和高碳排消费的商品,平衡欧盟境内外碳排放成本,约束贸易伙伴国采取有力的碳减排措施。尽管该法案还必须经过立法程序,及欧盟委员会,欧盟理事会和欧洲议会之间的谈判,而且最终设计方案和实施时间表也可能存在变数,但这项法案最终生效的可能性较大。按预计进程,2022年完成立法,并于2023年开始实施。因此,对其它国家而言,不仅要积极参与碳边境调节机制规则的制定,向欧盟标准靠拢;还需要加强与其他国家的协调,尤其是目前处于工业化中期的制造业出口大国。因为气候中性自主承诺这种软约束可能抑制搭便车国家减排温室气体积极性,硬约束也一定程度可以反向激励气候缔约国家自主承诺的兑现。

  目前国际上的碳减排政策包括:一是征收碳边境税或碳关税,如在边境对碳密集型产品或者碳泄露风险较高的商品征收进口关税,典型的国家如欧盟;二是碳交易配额,将境内的商品纳入碳交易系统,根据自身生产和消费的需要购买碳交易配额,中国早期的碳减排方案可能采取该政策;三是在生产层面或消费层面征收碳税,即对国内生产和进口的产品征收碳税。美国可能采取这类政策。当然不排除各国在实行的过程中组合使用碳交易配额,征收碳税,征收碳关税和碳边境税等。

  然而目前全球发达国家还没有建立自上而下的碳检测,碳排放以及碳交易等方面的核算体系。此外,免费配额的退出时间,进口商品的碳排放如何量化,为了保证碳核算的透明度,统计间接碳排放还是直接碳排放,碳核算是包括商品本身,还是包括中间品和最终品的碳排放,零碳排和负碳排商品是否实行退税等问题,全球主要国家还未达成共识。碳边境调节机制在实施过程中仍存在一定的困难。即使有自上而下的统一标准的核算体系,欧盟之外的国家尤其是发展中国家可能还因缺乏技术和资金支持而无法建立或者使用。

  碳边境调节机制目前还只是欧盟的单边措施,当然随着更多的国家加入气候规则治理,也可能发展为类似于WTO的多边谈判机制。从碳排放的硬约束和规则制定的角度,该机制有利于重点参与到全球气候治理并付出行动的自主承诺国家,也有助于约束气候治理的搭便车现象。但碳边境调节机制的受益主体是不对等的,对欧盟而言一方面受益于发展中国家低廉的进口商品,另一方面还将带来税收收入,而发展中国家尤其是工业制造大国的生产和出口成本负担将会加重。

全球碳市场建设及中国碳交易系统

  碳排放权交易系统是一个基于市场的节能减排政策工具。碳排放权交易标的称为“核证减排量(CER)”。1997 年,全球100多个国家签订了《京都议定书》,提出碳排放权交易机制。2005 年,《京都议定书》生效,碳排放权正式成为国际商品。在京都议定书框架下,发达国家强制减排,发展中国家自愿减排,因此碳排放权交易是鼓励节能减排的一种补贴方法。一个国家一般首先明确市场碳排总量,按照企业的实际需求进行配额。但企业之间的单位减排成本是有差异的,有的可以通过减排技术获得更多的碳排放权。有的节能减排技术不够先进,由于生产目标需求必须通过市场进行碳排放权的购买。纳入碳交易体系的公司每排放一吨二氧化碳,就需要有一个单位的碳排放配额。企业可以获取或购买这些配额,也可以和其他公司进行配额交易。政府遵循“总量控制与交易”原则,可通过碳交易系统的设计以对碳市场进行调节,从而间接控制该国的碳排放。碳排放交易市场的功能和定位,按照中国央行副行长范一飞的介绍,“碳市场本质上是金融市场,负责进行资金期限转换和风险管理。碳市场不仅满足当前交易市场的基本功能,更重要的是基于碳价格信号实现投资跨周期研讨,风险跨周期管理,属于典型的金融功能”。

  欧洲气候交易所为目前全球交易规模最大的碳交易所,也是碳交易最活跃,交易品种最丰富的交易所。欧洲气候交易所以欧洲碳排放配额期货交易为主。其产品的交易单位一般为吨/二氧化碳当量或千吨二氧化碳当量。从碳排放交易所交易品种来看,欧洲市场成熟,交易标品种齐全。7月16日,中国碳排放交易市场上线,平均成交价每单超过51元人民币,远低于欧盟碳价60-70欧元的水平。2011年以来,中国在北京,上海等7个地方开展了碳排放权交易试点工作。在碳排放权交易试点经验的基础上,7月16日,中国碳排放权交易市场正式上线启动,发电行业2162家重点排放单位首批被纳入全国碳市场,年覆盖约45亿吨二氧化碳排放量。粗略估算,目前中国的现货和期货交易金额大约在600亿到5000亿元。因此随着时间的推移,中国可能取代欧盟成为全球最大的碳市场。

  中国碳排放权的来源:一级市场一般由各省发改委初始发放配额,分为无偿分配和有偿分配。有偿分配附带有竞价机制,遵循配额有偿,同权同价的原则,以封闭式竞价的方式进行。二级市场是企业或投资机构进行交易的市场。中国各试点配额交易以风电,沼气利用,光伏,水电等新能源和可再生能源领域的项目为主。

  全国碳交易市场建设已经有了较大发展。继碳排放权交易试点之后,2017年12月,全国碳交易注册登记系统落户湖北。碳排放权的确权登记,交易结算,分配履约等业务,是全国碳资产的大数据中枢。按照全国碳排放交易试点,碳市场纳入的控排企业,一般为年能耗1万吨标煤以上的工业企业,涉及电力,钢铁,水泥,化工等重能耗重污染行业。全国碳排放权交易市场未来可能将覆盖冶金,有色,建材,化工,航空等行业,预计将有更多企业纳入到碳市场。由于处于发展初期,中国碳排放市场和碳交易市场在有效碳价格形成,扩大机构参与基数,碳核算系统及碳交易数据等基础设施建设,碳排放激励机制,碳交易市场配套建设等方面有待加强。

积极参与国际规则制定,防止碳减排“搭便车”

  虽然碳减排的硬约束有利于克服自主承诺的无效性,防止非自主承诺国家碳减排“搭便车”。但无疑,碳边境治理机制将会较大程度改变国际贸易体系,给处于工业化的发展中国家带来较大的转型成本,碳减排成本的增加也会影响各国出口商品的国际竞争力。目前中国已成为欧盟第一大贸易伙伴,欧盟是中国的第二大出口地。根据中国统计局数据,2019年中国对欧盟的进出口总额高达8768.3亿美元,如果进口和出口同时征收碳边境调节税,那么中欧进出口将产生不小的碳边境调节税。

  欧盟对中国进口的商品结构,主要集中在机电产品,家具,玩具等制品,纺织品及原料,化工产品,金属制品等,而中国从欧洲进口的商品主要集中在光学/钟表/医疗设备,运输设备,机电产品等。因此若碳边境税生效,受冲击较大的可能集中在中国黑色金属冶炼相关的金属制品出口,如钢铁和铝,化学制品等;而对欧盟出口较大份额的汽车,太阳能光伏板,电子制成品,机械零件,家具和衣帽鞋等制成品的冲击还有待观察。

  中国应围绕碳边境调节机制主动与欧盟及其他参与国家展开多边对话,作为自主减排大国,一方面积极参与和引领国际气候治理国际标准与规则制定,与欧盟在碳交易规则等方面加强协调,尽量与欧盟协商达成碳边境调节机制互认,或获得欧盟的碳关税豁免。另一方面要根据《巴黎协定》中“按照不同的国情体现平等以及共同但有区别的责任和各自的原则”,实事求是做出与中国实际相匹配的碳减排贡献。中国仍处在工业化中期阶段,制造业能源消耗偏高的经济转型期,出口的制造业产品多处于国际产业链中低端。中国履行碳边境税还应立足这样的现实。最后,还要保持与印度,俄罗斯等大国的合作。

  目前中国一次能源生产和消费比例中超过70%的是化石能源。7月底中国中央政治局会议强调避免“运动式”碳减排。因此中国的碳达峰和碳中和目标要充分认识到这一国情,综合考虑中国的能源结构,能源消费,碳吸收和固碳技术等多方面的实际情况。由于目前储能技术上还无法很好的解决风电,光电等输出不稳定性的问题,因此特别要防止因碳排放权涨价导致的高碳排行业涨价提前,破坏碳市场和工业品市场的平衡。

  除此之外,还有一些本身就是低碳排行业,天然享有绿色低碳溢价,如水电和太阳能行业;还有一些不得不排放二氧化碳而无法被替代或替代的成本和技术壁垒较高的行业,如矿产资源和冶金等行业,这些行业的生产和出口规则的制定可能无法与其它行业一视同仁。

  最后对中国而言,要加快制定自上而下的碳达峰,碳中和时间表和路线图,加快构建和出台碳达峰,碳中和“1+N”政策体系和顶层设计。建立系统的碳足迹监测体系和数据库搭建,国际碳收支状况等,将任务和规划下达地方和行业等微观群体,全国一盘棋,多维度扎实推进。

  作者系经济学博士,高级经济师  

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责任编辑:张帆 | 版面编辑:边放

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